第二次世界大战战史-第680部分

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　　根据这些估算而制定的数字送交了联合委员会，作为1944…1945年这一特定时期所要争取的初步需要量。
　　在初步的物资需要报告所列国家中，包括西北欧的六个付款国家——比利时、丹麦、法国、卢森堡、荷兰与挪威。然而在1944年初，上述六个国家的政府也各自着手把解放后它们所需物资的估计书送交联合委员会，于是情况很清楚，它们不会向联总要求资金援助了。它们的需要逐渐地不与总署发生直接关系了。
　　下一阶段是初步试图估算各个国家的需要。1944年7月，向欧洲大陆所有政府发出了调查表，请它们对军事管制阶段之后六个月内所必需的善后救济物资的进口数量作出估算，并说明为采办与运输这些物资，需要从联总获得多少资金援助。……捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫四国政府表示需要大量的援助。
　　提出的规划远远超出当时联总的全部资金与物资。
　　尽管基金可能是不足的，在全会第二届会议上又承担了另外两项义务：在意大利进行有限的救济工作以及为多德卡尼斯群岛制订一项救济规划。
　　总署根据第二届全会所通过的计算进口物资需要的依据与政策，对会员国政府提交的估算书进行调整，使之适应联总的依据；结果缩减的数字，按美元计算约缩减百分之四十六，按吨位计算约缩减百分之五十。
　　在这个初步运算之后，又“根据确定的支出规划，制定了按国别编制的预算。会员国政府急欲知道可从联总获得的援助”。然而总署却不愿意在这方面作出任何许诺，因为对欧洲的情况没有获得精确的情报，这意味着所作的估算只能是最粗略的。
　　然而，经断定，会员国政府所需要的是获得有关援助的情报，而不愿冒风险去提供情报。
　　制定了按照以十亿美元预算为基础的资金与物资暂行分配计划，预算的百分之七十五（以救济物资数量来表示）将让各会员国政府知道，余额则留作紧急准备金之用。……那时并没有为中国规定数字，因为中国政府代表认为到1945年后期之前，联总不大可能在中国开展大规模的王作。为意大利规定的二千五百万美元这一数字是任意决定的。利用“填平补缺”的方法为阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫编制了预算。“填平补缺”这一方法在1945年秋又获得了进一步的改进，其时制定了包括联总整个工作时期在内的第一个范围广泛的工作规划。
　　要把所有受援国的救济规模提高到全会所通过的基础上，联总显然缺乏必要的资金与物资，所以“填平补缺”这个方法的主要目的就是使每个国家的匮乏程度大体上趋于一致。一国预算的第一个组成部分是在本国原有的物资之外所需要的额外数量，这个额外数量是为了补足按人口计算的每种重要商品的缺少额，使这个国家同最少匮乏的国家能够拉平。在五个国家的预算拉平以后，剩余下来的救济物资就按照人口平均计算来分配。
　　在为每个国家编制暂定的商品预算时，规定了以下的轻重缓急次序：医疗卫生物资，食物，农业善后物资，衣服与鞋类，以及工业善后物资。……
　　第一期六个月的暂定规划通过“派遣团对进口需要物资的指导手册”而传达给受援国政府，这些手册是在1945年初编成的。它们体现着制定工作规划的萌芽阶段。在这个规划中受援国政府开始起着积极的作用。
　　1945年4月初，联总从预备阶段进而开始业务工作……它之所以成立也正是为了进行这一工作。……随着各受援国向外开放，总署在输送救济物资时采取的政策是竭尽可能利用一切可利用的资金与资源，尽量满足能够运进救济物资的已解放地区的需要。……只要最先获得解放的地区有迫切需要，那么联总如果使物资储备闲置起来以应付尚待解放地区的需要，似乎是不明智的。……到了1945年5月底，联总向它所负责援助的那些欧洲国家输送去的物资总计达二十六万二千六百五十五吨。
　　其中希腊获得的物资总数远远超过任何其他国家。它所获得的物资确是超过了捷克斯洛伐克、意大利、波兰和南斯拉夫四国的总和。其原因是联总对希腊所承担的义务并不是要开展救济工作，而是要继续并扩大自该国于1944年10月解放后军事联络组一直在进行的大规模采办与装运物资业务。希腊各港口每月能吞吐的货物共达二十万吨以上。另一方面，当联总承担了供应救济物资的义务时，在南斯拉夫只有两个港口可供远洋轮船之用，每月的吞吐量估计共为六万五千吨至九万五千吨。整顿内地运输所需的现有设备规模也是一个重要的限制因素。
　　“全会欧洲委员会对于导致联总向各国输送救济物资数量悬殊的环境并不重视，因而那些从救济物资总数中只拿到很小份额的政府的代表们，对于存在这种差距是极为不满的。”这种愤懑又对全会产生了更大的反响。
　　“署长在第三届全会上提交了一份工作规划，它包括了直到1945年12月31日为止这一期间总署拟进行的活动。”很清楚的是，联总能否继续工作到善后救济任务宣告完成，要取决于它是否能获得补充资金。……如果得不到补充、资金，＇那就势必要对＇1945年的工作规划进行重大的修改，因为余下的资金与物资很大一部分将要从欧洲转移到远东以开展工作。这又势必导致大量削减对欧洲的援助，尽管联总对中国的援助仍然会是严重不足的。……第三届全会上所通过的一些决议是一项折衷办法。……决议条文预测了联总工作的大约结束日期——对欧洲运送物资的工作将于1946年12月31日结束，对远东则为1947年3月31日。建议接受第二次捐助，数额与第一次相等，同时要承担更多的供应任务，包括一项对意大利“提供足够的物资供应的规划，以满足意大利人民的迫切需要”，还有对奥地利的供应规划、对朝鲜和台湾的供应规划……以及对乌克兰和白俄罗斯的供应规划。
　　由于第三届全会作出了这样的决定，总署才于1945年秋首次开展长期的工作规划。
　　第三届全会也处理了一些国家（它们后来被称为“铁幕”后的国家）提出来的关于救济物资分配不公平的责难。结果，在中央委员会下建立了一个规划小组委员会。
　　由于出席规划小组委员会的国家就是出席中央委员会的那些国家，所以控制联总救济物资分配的权力操在提供物资的国家手中，而受援国的一些要求则基本上被否定了。建立规划小组委员会的一个次要影响是它可能会削弱总署对于分配联总救济物资的行政权。可是事实上规划小组委员会并没有产生它可能产生的那种强大的影响，这主要是由于代表署长参加该小组委员会的戴维·温特劳布（物资供应局副局长）的能力和个性强。
　　由于第三届全会作出了决定，联总第一次能够“进行估算并且通知每个国家它可以指望获得的五个商品类别的每一类中的救济物资的总价值”。
　　在联总要供应的物资中，凡是本国已有生产的，要将这部分从最低消费需要量（按照联总规定的“物资需要量依据”计算）中减去。在远东，中国政府所计算出来的“物资需要量”按比例予以缩减，就从十亿美元左右减为五亿六千二百五十万美元。
　　因此，总署在最后阶段制定的“国别规划”，就是根据受援国提出的估算书加以调整，使它符合联总规定的“物资需要量依据”以及可能获得的资金数量。然后总署将数字提请规划小组委员会加以讨论，再由后者呈交中央委员会进行最后的批准。总署坚持要在各个类别中保持自由变动的权利，这个目的是达到了，但是未经中央委员会同意，总署在各个类别之间自由变动的数字不得超过百分之十五。
　　到了1947年第二季度末，欧洲规划作为一个整体来说已完成了百分之九十六点七，而中国规划则完成了百分之八十三点七。在此期间以及直到1947年9月30日停止采购一切新物资之前，已经作出了一切努力，如通过补充采购、物资移用和资金筹集，使所有受援国的预算完成情况达到同一百分比。当物资供应局于1948年3月提出《最后工作报告》时，已经可以看出整个物资供应规划将完成百分之九十九点八。
　　联总为“各国制定的规划”中所供应的物资有下列一些主要类别：
　　单位：千美元　　长吨
　　食物　　　　　　　　1；230；129　　　　9；109；086
　　衣服、纺织品、鞋袜　419；074　　　　　535；807
　　医疗卫生　　　　　　116；565　　　　　133；797
　　农业善后　　　　　　320；549　　　　　2；313；957
　　工业善后　　　　　　677；032　　　　　11；282；686
　　这些数额加上接收的军需品（一亿零八百零三万七千美元或五十六万三千一百六十长吨），那么“国别规划”的小计应为二十八亿七千一百三十八万七千美元或二千三百九十八万三千四百九十三长吨。这些数字还应加上特别规划（难民、衣着和食物募集运动、中东难民救济署非洲难民营、西北欧的紧急救济规划）的小计三千二百零二万五千美元或十六万八千三百九十八长吨。因此，全部“货物装运量”总计为二十九亿零三百四十一万二千美元或二千四百十万零六千八百九十一长吨。
　　第五节　实地工作
　　（一）联总同军事当局和“受援”国政府所达成的协议
　　总署通过同已解放地区或占领地区的军事当局，或者通过同有关国家的政府所达成的一系列协议来开展工作。
　　联合国善后救济总署正式协定规定了下述内容：总署提供善后救济物资与劳务并不要求以外汇偿还，提供给受援国政府的这些物资是在卸货港口或在边境移交，受援国政府在分配这些救济物资时应遵循联合国善后救济总署全会的政策（按照需要分配，不得有所歧视）；出售救济物资（这是为了在一国之内开展进一步的善后救济工作）收入的利用；设立联合国善后救济总署派遣团以监督救济物资的分配和履行总署在执行协议中的其他职能；根据全会决议的建议，授予联合国善后救济总署和联合国善后救济总署工作人员各种便利、外交特权和豁免权；交换情报，处理协议满期问题。
　　最初负责对这些协议进行谈判的是联总总署（即华盛顿总署）；后来由欧洲地区署负责；再后，又由联总派赴各地的派遣团主持其事。协议有三种类型：
　　（1）同解放初期军事当局签订的协议，如1944年4月3日的开罗协议，它指导着联总参与占领希腊、阿尔巴尼亚、南斯拉夫的事宜——后来加上一个“说明”，并于1944年10月11日得到参谋长联合委员会的同意；还有“关于在巴尔干提供劳务的条件的协议”，该协议于1944年11月18日获得参谋长联合委员会批准。
　　（2）同军事当局签订的关于救济难民工作的一些协议。如1944年11月25日签订的联总…盟国远征军最高司令部协议，它涉及西方在德国的三个占领区；其后同各个占领区司令签订的协议；同驻奥地利的美国、英国和法国司令签订的临时协议；1945年7月15日同地中海盟军最高统帅部签订的关于将意大利境内非意大利籍难民转交联总负责处理的协议。
　　（3）同受援国政府签订的协议。这些协议规定联总在各地的工作，例如关于救济物资的接收、移交、分配和监督等事宜。
　　签订协议的国家与签订日期如下：
　　阿尔巴尼亚　1945年8月1日
　　奥地利　1946年4月5日
　　白俄罗斯苏维埃社会主义共和国　1945年12月18日中国　1945年11月13日
　　捷克斯洛伐克　1945年2月26日
　　埃塞俄比亚　1946年7月4日
　　希腊　1945年3月1日
　　意大利——首次协议　1945年3月8日
　　意大利——补充协议　1946年1月19日
　　波兰　1945年9月14日
　　圣马力诺　1945年7月14日
　　乌克兰苏维埃社会主义共和国　1945年12月18日南斯拉夫　1945年3月24日
　　同芬兰（1945年12月18日…1946年1月11日）、匈牙利（1946年2月13日…3月19日）和菲律宾（1946年6月11…12日）达成的协议，其格式不太正规，系采取交换信件的形式。关于多德卡尼斯群岛协议是同代表英国军事管理当局的英国陆军部签订的。关于朝鲜的协议，系采取同北朝鲜的苏军司令部（1946年6月27日）以及同南朝鲜的美军司令部（1946年7月3日）交换备忘录的形式。
　　联总在被占领国家与已解放国家的工作是根据协议来进行的，而协议则又以第一届全会的第一条决议为依据，该决议规定，署长必须“同当地执掌政权的政府或当局（军事的或文职的）进行协商并征得其同意之后”才能决定联总的活动。各个协议的形式与条文差不多是千篇一律的，以总署的法律总顾问室于1944年秋所制定的一个“总协议”作为范本。
　　（二）对“受援”国家的善后救济工作
　　联总的成功与否应根据它作为一个国际合作机构的效能来判断，也要根据它对有关国家是否产生了有益的影响来判断。它的效能是不平衡的，一如“播种者”那个寓言中所述的种子一样。一些种子落在多石的土地上，枯萎了；一些种子则被缺乏效率和贪污舞弊（虽说要比人们所设想的为少）等杂草扼杀了；但多数种子是落在肥沃的土地上，长出了果实。在英国普通老百姓看来，对德国难民救济署也许是太重视了，根据这种看法，联总的整个工作是专门同这一部分工作等同起来了。它在赈济饥民、恢复运输和防止疾病等方面更为重大的任务，是在远离英国的一些地方进行的，因此英国人对这些工作了解得不那么清楚。
　　在中东，联总于1944年1月31日接管了中东难民救济署的工作。这是英国主持的一个机构，它在埃及、巴勒斯坦和叙利亚设有难民营，收容成千上万的希腊人（他们是在1942年和1943年德国军队和意大利军队入侵时从希腊、多德卡尼斯群岛和克里特岛流亡出来的）；收容1942