第二次世界大战战史-第677部分
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联总救济物资的分配，应一视同仁，不得因种族、信仰或政治关系之不同，而有所歧视。“因此，救济物资任何时候都不能作为政治工具来使用。”
构成总署宪章的这些总的指导原则，体现在全会第一届会议所通过的四十一项决议中。
指明这次会议在何种程度上限制了联总的活动范围是非常重要的。根据协定的条款，总署可以在任何联合国家所控制下的地区，对灾民采取救济措施。这一定义包括的范围很广，不仅对已解放国家进行援助，而且甚至对英国，对其被空袭炸得无家可归的人民也加以援助。这是原来的起草委员会所慎重考虑过的意图。可是英国政府还是决定不向联总提出任何援助要求，而后来英国政府则不能提出救济要求，因为第一届全会作出决定，任何地区，“凡其政府拥有适当外汇支付手段者”，联总不予以救济。然而这后一规定还有更广泛的影响，它要求希望获得援助的政府接受一次“支付能力审查”，并使总署相信该国政府确实没有支付能力。这一决定使得西欧大陆上所有国家都没有可能得到联总的援助。这些国家为了对抗德国人的占领，冻结了它们在海外的资产，所以它们在国外拥有相当大的一笔可资利用的外汇，而且为了威望关系，它们也不愿让署长去审查它们的资产。那时它们尚未认识到这些资产与它们国家所需要的恢复及善后费用相比，是多么不足。以后，所有这些国家都通过马歇尔援助计划获得了大量的援助。
对“救济物资需要付款的国家”，联总没有从事救济活动的责任，但下述事项不在此限：（a）紧急救济物资，（b）帮助不是所在国国籍的难民。此外，联总还必须对付款国家提出的物资要求进行审查，并将审查报告提交联合委员会；事实上联合委员会对于物资的供应实行了非常严格的控制，联总没有必要去插手。英国的政治利益在于促使西方国家重新站起来，当证实联总没有可能援助这些国家时，对英国来说最恰当的办法是由英国直接援助这些国家（多半要通过信贷去购买那些有可能获得的物资），而不是把这笔钱花在对东欧的慈善援助上。因为，一旦禁止总署去援助西欧国家，法国、比利时、荷兰与挪威就不再对联总有什么实际兴趣了，而当初所设想的大部分将用于西欧的资金事实上将主要用于俄国的卫星国以及意大利、奥地利和希腊了。因此，那时看来非常合理的财务决定却改变了总署工作的一切计划，造成了这样的局面，即把联总的资金（大部分由美国、英国和加拿大捐助）用来恢复已变成潜在敌人的那些国家的经济，而操英语的国家在西欧的朋友以及英国本身倒是一直在等待援助，后来终于由美国通过马歇尔援助计划向它们提供了援助。
如前所述，全会第一届会议通过的第一批四十一项决议，成为联总政策法规的最初构成部分。全会由中央委员会每年召开两次会议。事实上全会一共举行了六次会议：
日期 地点 主席
1
1943年11月10日至12月1日 新泽西州大西洋城 迪安·艾奇逊（美国）
2
1944年9月15…27日 蒙特利尔 莱斯特·皮尔逊（加拿大）
3
1945年8月7…25日 伦敦 吉尔贾·申卡尔·巴杰派爵士（印度）
4
1946年3月15…30日 大西洋城 蒋廷黻（中国）
1946年5月9日 华盛顿 蒋廷黻（中国）
5
1946年8月5…17日 日内瓦 安德斯·弗里哈根（挪威）
6
1946年12月10…14日 华盛顿 亨里克·考夫曼（丹麦）
临时议程由署长准备；虽说中央委员会以及全会各个成员都有权提出议题，但它们却很少这样做，总务委员会往往会改变临时议程，更动议题的讨论次序，并决定哪些应包括在议程之内，哪些则不包括。从第二届会议起，总署为全会设置了一个秘书处，由副署长郭秉文在1944年8月至1947年7月期间负责该处工作。全会的大部分工作是通过委员会而不是通过全体会议来进行的。
“出席全会的人通常是从各国政府主要负责人中遴选出来的；供应物资的主要国家还派了一批有资格的顾问陪同他们出席全会。”在后来的几次会议中，美国和英国的主要代表们倾向于将愈来愈多的工作移交给下属人员去办。
全会的工作有：（1）讨论署长的报告；（2）制定新的政策，这体现在以后通过的一系列决议中。
“在第一届全会会议之后的五届例会中通过的七十四项决议，涉及的范围很广，从一些小事，如批准联总的钤记，到一些重大的决定，例如把联总援助范围扩大到前敌国地区，规定第二次捐款并对联总工作的时限提出建议。”
（三）全会所属各委员会及其工作
全会中央委员会最初由美国、英国、苏联和中国的代表组成，由署长担任主席，他没有表决权；第三届全会时（1945年8月）增加了加拿大与法国的代表；第四届全会时（1946年3月）又增加了澳大利亚、巴西和南斯拉夫的代表。
中央委员会于1943年11月11日召开首次会议，任命了首任署长（赫伯特·H·莱曼州长）。1948年9月24日举行了第六十六次会议，也即最后一次会议。从1948年9月30日起取消署长一职（当时由洛厄尔·W·鲁克斯少将担任）；这就是联总作为一个业务机构正式结束的日子。
在全会会议期间中央委员会召开的会议次数如下：
全会会议 日期 委员会成员数 委员会会议次数
第二届 1944年9月 4 1…8
第三届 1945年8月 4 9…16
第四届 1946年3月 6 17…27
第五届 1946年8月 9 28…35
第六届 1946年12月 9 36…42
其后 1948年9月 9 43…66
中央委员会的会议是不公开的；会上讨论联总的整个活动。会议的气氛是融洽的，所作的决议通常是一致通过的。但是有一次（1946年3月），当美国的提案要求获得有关贸易协定、进口和出口的情报时，苏联代表投票反对，中国代表弃权；在联总的后半部历史中，苏联、南斯拉夫、有时还有中国，趋向于形成一个少数反对派。然而就大多数问题来说，并不存在什么争议。
中央委员会的权力与日俱增。它有权作出紧急决定，虽说这要提请全会审议，但是事实上这些决定极少有修改的情况。全会（在1945年8月的第三届会议期间）规定署长的主要活动计划，即对有关国家分配救济资金，亦即总署的中心工作，需由中央委员会批准。因此，“中央委员会对制定政策以及对总署业务控制的权力超出了协定所规定的范围”。
署长通过一系列的月报（月报于1945年初开始，一直继续到1947年6月）使中央委员会能随时了解他的工作的详情。从那以后，中央委员会执行了全会的权力——主要是为了结束联总业务——而月报也就改为两个月一次了。
除了全会（最高权力机构）和中央委员会（最高执行机构）之外，联总的管理权原应掌握在一系列委员会手中。
第一届全会（1943年）建立了欧洲地区委员会及远东地区委员会；还建立了物资供应委员会、财务管理委员会以及物资供应委员会所属小组委员会（决定受援国的支付能力）。此外又有审计小组委员会、规划小组委员会以及五个专门咨询委员会（处理农业、难民、卫生、工业的恢复和福利事宜）。这些专门委员会应就其职权范围内的问题，向全会、中央委员会和署长提出建议；但是整个说来，它们在开展联总工作方面只起次要的作用。……为这些委员会规定的细则都是表面文章。原来指望这些委员会能成为重要的工具，能促进会员国政府对联总工作的好感、参与和支持，但结果却使人们担心这些咨询机构会延误联总的行动。联总的工作要求能迅速满足紧急需要。联总的存在是短暂的，不能让这些在政策方面提供意见的各种委员会通过漫长的讨论而推迟联总的活动。因此，总署并不鼓励委员会开会。到第二届全会期间（1944年），会员国政府都表示不必再添设委员会。第三届全会（即1945年）解散了许多专门委员会，会员国及总署对此是欢迎的。
全会欧洲委员会和全会远东委员会具有重要的职能，如：
1。 提出整个物资需要数量的根据，提出公平合理分配现有救济物资的意见；
2。 接受并讨论定期报告，并就协助难民的组织工作以及就协调各国关于医疗及其他善后救济事宜的行动提出意见。
全会欧洲委员会的代表来自比利时、巴西、加拿大、捷克斯洛伐克、法国民族解放委员会、希腊、冰岛、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、苏联、英国、美国和南斯拉夫。丹麦、白俄罗斯、乌克兰和土耳其是以后参加的；而意大利和奥地利的代表（1946年以后）被邀列席会议，无表决权。
这个委员会从1943年11月至1948年3月共召开了三十八次会议；先后担任主席的都是英国人，如粮食大臣J·J·卢埃林上校（现为卢埃林勋爵）；兰开斯特公爵郡大臣欧内斯特·布朗议员；弗雷德里克·李滋…罗斯勋爵；肯尼思·P·扬格议员。
全会远东委员会是一个有影响的重要机构。直到第一次南京会议（1946年6月7日）为止，它的事务主要是讨论总署关于当前工作的双月报告，讨论官方或专家派遣团的考察报告。在它转移到中国之后，它成为决定总署远东政策的一股力量……它特别讨论了下述问题……如难民工作的规模，需要更多的当地通货的情况，以及救济物资在某个国家内分配不均的情况。1947年是远东委员会、也是联总在中国的活动遭到很大干扰的极为困难的一年，因为内战扩大，运输困难，通货膨胀日益加剧，迫使这个地区委员会的活动超出了它的咨询职责范围。
第三节 联总行政部门的人员和组织
（一）工作人员的聘用
联总的工作人员在1946年6月份达到最高峰，当时有第一类人员一万二千八百八十九人，第二类九千九百六十二人，第三类一千三百九十八人（总共将近二万五千人）。在第一类工作人员中，男性占百分之五十八，女性占百分之四十二；就国籍而论，美国占百分之三十五，英国占百分之三十四，其他欧洲国家占百分之二十二，英国自治领占百分之七，中美洲和南美洲占百分之一，其他国家占百分之一。在全部工作人员中，总部聘用了一千八百二十三人，欧洲地区署聘用了一千六百零一人，中国署聘用了一千二百十四人，德国的难民救济署聘用了五千一百九十一人，欧洲地区各个派遣团聘用了二千五百十九人。
第一类雇员“根据国际就业条件和规定有可能在本国或外国服务”；第二类雇员在当地聘用，只在受聘国服务，不受总署关于国际就业条件和规定的约束；第三类雇员是志愿机构的工作人员，总署不付给薪金。
这些工作人员构成了一个国际性的文官体系，保证决不“因性别、种族、国籍或信仰”等而有所歧视。“聘用国际性的工作人员班子或许是总署所遇到的最重要而又最困难的大问题。”在联总开始聘用工作人员之前，欧洲的战事已进行了四年，美国也已参战两年。因此，合格的人员几乎早已被某些政府部门吸收去了。
一直到1945年5月欧洲战事获得胜利后，情况才较为好转：随着复员的开始，离开武装部队的男女兵员愈来愈多了，从军事工业中出来的人也有了，劳动市场上劳动力的供应总的来说是松动得多了。幸运的是，总署直到此时才开始感到迫切需要人员，从事欧洲的难民救济工作。联总在这方面的活动中所雇用的人员最多。
联总先在美国开始聘用人员，主要是从政府机构中招聘。应聘的人很多。“总署的实际问题在于：虽不能确切知道需要做什么以及何时去做，然而却知道一旦需要行动时，就得迅速行动起来。联总在许多方面有如一支军队，但是一支军队拥有整装待命训练有素的人力后备。”而总署在建立人力储备问题上却犹豫不决。因为这样会造成浪费；此外，人员，闲置过久将会懒散松劲。在这期间，设在伦敦的欧洲地区署一直在为难民救济署招聘人员。考虑到这样做会造成浪费，因此招聘工作停止了。
总署早期阶段的招聘工作提供了“秩序，反秩序，无秩序”的一个典型的例子。结果除了引起管理混乱和人事部受到重大压力之外，还对工作人员产生了不愉快的影响，使他们有一切理由怀疑总署的办事效率，并且引起了很大的不满以至随后的忿忿不平。所谓“为欧洲派遣团人员储备”招聘的人员，无专职岗位，一再重新安排和调动，他们深信总署不知道要干什么，在一个短时期内，情况确实如此！1945年春天以后，招聘工作便能按部就班地进行了。
“官方历史”写道：“人们当初曾对联总表示好感，它是当之无愧的，但是无庸置疑的是，由于开头雇用了少数不称职的人员，这种好感就此消失了。”该书以强烈的不赞成的态度指责了联总的巴尔干派遣团，这是总署在海外的第一次也是最不愉快的冒险。人们是“根据总署代表的态度和行为来评价总署的。“遗憾得很，这些不称职的人竟然被雇用了。更遗憾的是，竟把他们派到了国外，让他们出头露面。”
一切事业无论是私营的或是公营的，无论是商业性的或是政府的，其成败取决于它的指导人、它的人事管理、它的技术效能以及（在许多情况下）它的广告宣传活动。对于象国际联盟、联合国组织和联总这类国际性事业来说，也同样如此。一项事业在其初创阶段，常常会出现混
