第二次世界大战战史-第386部分
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一般说来，这些联合委员会的权力和效能，同成立这些联合委员会的协定起草人所设想的相比，要小得多。它们起着一种促使英美两国了解对方观点的有效作用，而且在许多方面都能够让重要的意见引起国家有关部门负责人的重视。但是真正的权力和最后的决定权则仍然操在国家当局的手中，尽管关于原料以及生产资源的托管权似乎已经授给这些联合委员会了，这些联合委员会不是通过命令方式而是通过说服、协商、争辩和调整的方法来行使它们的职权。
租借法在美国国会获得通过时，正是许多美国人希望他们的国家不要成为一个积极的交战国的时候。因此当这一希望成为泡影时，对租借法的实行方法和原则进行修改是必要的，也是值得的。1942年间，这两项工作都做了。从英国和那些自治领那方面来说，租借法的原则通过所谓互助协定或逆租借法而扩大了，但英美两国和俄国的经济关系仍然象以前一样是以特别议定书为基础的。盟国之间交流的物资及劳务的数量从1941年的水平上急剧地上升。由于各方面显然已经获得了好处，而整个同盟的军事力量又增强到远远超过每一国单独防务力量的总和，这样的交流大大地巩固了同盟。
美国对珍珠港事件的第一个反应是禁止租借物资出口，这一行动在英国引起了很大的恐慌，可能在俄国也是如此，虽然没有任何记录可以表明这一点。等到美国陆军和海军当局检查了待运的物资，并且取回了某些据认为是美国防务上需要的物资时，租借物资的装运就立即恢复了。迟延的装运总量并不大。尽管遇到了这种阻碍，1941年12月间发运的租借物资数额比前几个月都大。
珍珠港事件发生后，美国国内对军需品的需要大为增加，这意味着租借物资的订货面临来自美国陆军和海军的激烈的争夺。一种结果是使传统的财产所有权变模糊了。有时，原来根据租借协定订好的项目制造出来时，却可能是美国军队更为迫切需要的，也有时发生相反的情况。既然出现了这样情况，就应该进行调拨。政府为了可以作出这种灵活的安排，采取了一些措施，这一点我们多少已经注意到了。军需品分配委员会和联合原料委员会从它们开始工作的那天起就一直在做这类调拨的工作。
珍珠港事件发生后，国会不再拨出直接用于租借物资的款项了。可是国会批准可以使用原来拨给美国三军的一部分经费作为购买租借物资的费用。这就等于在财政方面承认租借法和国内军备计划的一体化，军需品分配委员会实际上在这方面已行使了权力。因此租借物资管理局的财政职责变成只是把供应给各盟国的物资价值加起来，定期向国会汇报。
租借物资管理局是美国政府的一个部门，盟国申请物资供应就首先要向它提出。在美国看来，它的主要职责是查明这些申请是否有充分理由，就是说，申请国家没有能力以美元来支付，所要求的物资的确是急需的，以及这些物资对战争的进展将有直接贡献。这种审查工作需要统计资料和其他方面的情报，以便确定所提的申请是否合理。有时，英国官员对由此而来的美国人的监督和干涉深感烦恼。
等租借物资管理局查明某一申请是否合乎规定以后，实际的采购任务就交给美国政府的这个或那个部门，然后在适当时期，如果当时没有发生什么干扰的话，这批货物就运送到美国的一个港口。租借物资管理局有责任尽力协助盟国获得所需的物资，并与安排物资分配优先权和分配现有物资的各种委员会进行争辩。然而，英国和俄国为了本国的利益总是要同那些管理生产的美国官员和工作人员直接展开争辩。
租借物资管理局工作的另一个重要方面是：它在美国公众特别是在国会面前表示拥护盟国的事业。1942年，当军需品极为缺乏时，美国人特别容易认为，对他们自己需要的物资，他们应该享有绝对的优先权。租借物资管理局向国会呈递的报告中，部分就是反对这种心情的。这些报告非常仔细地着重指出美国从租借计划中可以获得的利益。
租借法规定，美国从租借物资的供应中“应得的利益可以用实物或财产来支付，也可以是总统所满意的任何其他直接或间接的利益”。美国为了进一步明确它将从租借物资供应中获得的利益，几乎立即开始同英国进行谈判。这些谈判由国务院进行。国务院官员提出的主要目标是，作为租借物资的交换条件，英国应当同意在战争结束后放弃英帝国的特惠贸易。较为自由的国际贸易一直是科德尔·赫尔的政冶信念中一个基本要素。他把繁荣的国际贸易看作是国与国之间持久和平不可缺少的先决条件。他认为，作为国务卿，他的使命至少是要拆除国与国之间的贸易障碍。
因此，对他来说，与英国磋商租借总协定似乎是一个绝好的机会。1941年7月，国务院起草了一个协定，要求英国在战后实行自由贸易的政策，但这一提议遭到了英国的反对。在阿卡迪亚会议上，赫尔把这问题提交给丘吉尔，但首相也回避开，说他正忙于别的事情。经过第二次催促以后，丘吉尔坦率地重申，他永远不会放弃英帝国的特惠。但赫尔仍然坚持，结果经罗斯福打了一份电报去以后，英国内阁终于作出让步，同意了美国的建议。
因此，租借总协定于1941年2月23日签订了。这个文件只是初步的。关于美国将获得的利益问题则延缓到战后再决定。然而在这个问题未解决之前，该协定却规定了关于租借法的实施和租借物资结算方面的一系列的原则。协定的条款中有三条是特别重要的。
第二条 联合王国政府将继续对美国的防御及其加强方面作出贡献，并将提供它所能供应的物品、劳务、设备或情报等。 这就第一次正式承认了逆租借办法。实际上，英国已经将若干设备和军需品转让给美国，对此它并未要求美国付款。这一条（以及第六条）载明这项办法以后将进一步实行，两国政府间由此产生的债务问题将延至战争结束以后再解决。
第五条
联合王国政府在当前的紧急状态结束后，将按照总统的决定，归还美国根据这一协定转让的未被毁坏、丧失和消耗的防御物资，以及他认为在保卫美国和保卫西半球方面有用的，或在其他方面对美国有用的防御物资。
这一条确定了租借协定中的出借部分。就物资的归还而论，当时普遍认为，这些军需品即使是归还的话，对美国人也没有什么用处。倒是另一个因素——承认在战争中消耗了的东西是无法归还的——是有意义的。关于租借法，罗斯福的一个主要看法是，一定要防止第一次世界大战时期盟国之间财政往来所带来的那种战时债务，因为它损害了战后盟国之间的关系。上述条款中相当隐晦的措词是特地为了减轻英国人的负担而写下的，不然的话，他们将负下巨额的债款。
第七条
在最终确定提供给美利坚合众国的利益时……条件不应成为两国贸易的负担。……为此，它们应包含一致同意的条款……目的是通过适当的国际和国内措施来发展生产，解决就业问题，以及扩大商品交换和消费，这些都是各国人民自由和福利的物质基础；还要消除在国际贸易中各种形式的歧视性待遇，并缩小关税和其他贸易壁垒。……
对于这一条，丘吉尔是反对的。他接受协定中的这一部分，充其量也不过是半心半意的。
英国领导人至少意识到战后英国同美国在工业方面的任何自由竞争都会面临的经济困难。据推测，内阁同意这一条，不是为了结束这个争端，而是为了讨好赫尔并避免在租借政策问题上可能发生的非常难堪的争端。在自由贸易问题上，罗斯福不是象赫尔那样空谈理论，而是比较实是求是。他私下向丘吉尔保证，在最终结算租借债务时将首重于第七条的第一部分而不是第二部分。
同英国签署的这项协定可以作为同其他国家签订的类似协定的样版。1942年6月11日，李维诺夫大使代表苏联签署了一个相同的协定，或许条件比较温和些，因为应用到苏联的经济时，这些关于降低关税和自由贸易的条款几乎是毫无意义的。接着，同其他国家的协定也相继签订了，因此到1943年中期，已有十三个主要盟国接受了相同的条款。
一系列的协定加上所有盟国（俄国除外）的武装力量不断互相渗透的结果，使原来是单方面的租借法发展成为多边的互助协定。驻扎在联合王国、澳大利亚、新西兰和印度的美国部队所需要的各种各样产品，都可以十分容易地由当地加以解决。例如，供应在西南太平洋作战的美国部队和海军分遣队的粮食和服装，可由南方两个自治领供给和制造。不列颠群岛上日益增多的美国驻军也能够而且已经获得各种各样的东西——营房，机场以及运输工具等。
互助办法并不只限于美国和英国。在同样的基础上，被逐出国外的波兰军队和自由法国的军队等也获得物资供应，而且是无须偿还的。英国给俄国的军需品也是按照这种安排发运的。
当美国、英国、澳大利亚、新西兰和自由法国之间于1942年9月3日签署了一系列协定以后，互助办法就有了合法的根据。所有这些协定的格式都是类似的。英美协定中载明的互助原则如下：“……两国的战时生产和作战资源应由两方和其他联合国家的军队加以使用，并要以各种最有效的方式利用可以得到的原料、人力、生产设备和海运舱位。”协定进一步声明：“虽然各国政府有权根据自己的潜在能力和责任作出最后决定，但是所有关于最有效地使用资源的决定必须尽量符合一起赢得战争胜利的共同计划。”同时“……各国政府可以批准以互惠的形式供给别国尽可能大量的物品和劳务。这样，使各国政府对于别国货币的需要或许可以减少到最小程度。”协定还列出了英国将提供给美国的各类物资。原料不在此例，因为那时美国人支付英帝国出产的原料的货款是英国得到美元的唯一重要来源。这些外汇都将用来支付在租借法实施之前订购的军需品。除此以外，清单上几乎是无所不包的。
租借总协定和互助协定虽然没有公开说明，却暗示出租借办法的一项新原则。原来的法令规定可以用商品、劳务、货币或其他办法来偿还。但在1942年间，美国的许多发言人，特别值得注意的是罗斯福总统，提出了一个根本不同的看法。1942年6月11日，总统在向国会提出的关于租借法工作的第五号报告中有下列这一段：
战争的真正代价是无法用货币来估计、比较或偿付的。这种代价必须而且正在以鲜血和辛勤的劳动来偿付。但是战争的财政费用能够而且应该由符合持久和平和相互的经济繁荣所需要的一种办法来偿付。
所有的联合国家都在根据它们特殊的资源情况谋求最大限度地转向战时生产。如果每个国家把国民生产中大致相同的份额用于战争，那末战争的财政负担就在联合国家之间根据它们的支付能力作了平等的分派。
这或许可以称为租借法的公平分派理论。在官方的声明和协定中，从来没有直接提到提前偿还这种理论。有些有影响的国会议员和各种报纸识破了要取消租借债务的计划，但租借物资供应局的发言人和大多数美国报纸则认为，租借法的这一新理论基本上是合理的。
然而，美国公众都发觉这一理论难以理解。国际间的债务通常被看作和私人的债务是相同的，大多数美国人都认为偿还私人债务的这项道德标准也适用于国际财政方面。因此，从1942年3月的一次民意测验中可以看出，至少有百分之七十五的美国人被问道：“英国和苏联应不应该偿还我们根据租借法案供给它们的作战物资？”回答是“应该”。但这是1942年早期的事。到了该年年底，公众多少也同意了罗斯福和政府提出来的看法了。不管怎样，在美国人的头脑里，租借法的原则仍然是含糊不清的，这种含糊之词不到战争结束后进行最终结算时，是无法完全解决的。
加拿大在互助制度中的地位是特殊的。因为加拿大向美国出口许多贵重的原料，而它从未停止储备美元，因而有足够的美元来支付从美国进口的全部或几乎全部的物资。因此，加拿大和美国之间并不存在导致实施租借法的那种财政收支不平衡的状态。既然这种不平衡状态并不存在，租借法的条款也就不适用于加拿大。整个战争期间，两国贸易仍然是以现金为基础。
但是加拿大和英国的关系同美国和英国的关系相去无几。从加拿大输出的原料和军需品总额远远超过了从英国进口的物资。这个不平衡的情况由加拿大给予英国一系列馈赠而解决了。1942年4月的第一笔赠予解决了英国当时欠加拿大的全部债务，并得到十亿美元的长期贷款。这笔贷款正好弥补了1942年的交易。
俄国的地位也是特殊的，战争前线的实际情况使俄国人不可能给英国人和美国人任何大规模的互惠援助。只有在大批英美军队驻扎到了俄国土地上，苏联政府才有机会象英国或澳大利亚政府对美国人那样为他们提供物资与劳务。因此，互助办法对俄国人说来，几乎完全是单向的渠道。
在1942年6月底以前，美国和英国运往俄国的物资是依照比弗布鲁克…哈里曼于1941年9月底出使莫斯科以后达成的议定书进行的。实际上对原来的协定已经作了一些重要的修改。特别是西方盟国把已经同意运给俄回人的橡胶和锡的数量急剧地减少了。由于马来亚的陷落，俄国代表也同意作这一必要的修改，同时，随着苏联经济中这样或那样物资缺乏的情况变得特别严重时，他们自己也作出一些其他的修改。
运输方面的困难和生产与物资供应方面的困难，干扰了《对俄国供应议定书》的执行。珍珠港事件发生后的那几个月里，美国人根本未能按照业已商定的日期把供应物品运送出去，这种�
