官场文化与潜规则(道破天机)-第90部分
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种种恶果皆制度使然，正如马克思所说，专制制度使人不成为人。先使人不成为人，然后再清理掉一部分。君主专制集权政治，不可能形成体制内外结合、自上而下与自下而上结合的对权力全过程的监督。
清代沿袭前朝，设置了职司纠察的监督制度，但是它的职能却很难发挥，往往只能弹劾地方官。
清朝也有考核制度，三年一次。京官的考核叫京察；外官的考核叫大计。考核的内容是：年、资、德、勤。即健康状况、做官资历、为人品德、政绩勤惰。行之既久，敷衍了事。京察在皇帝的眼皮下进行，形成牢不可破的惯例。考核变成对一定职位的争夺，只有论资排辈，怎能调动官员的积极性。
没有监督的权力最容易走向腐败，这一点已经逐渐化为常识被人们所接受，所以，与其相信一个人的道德，莫不如相信严格的制度和有效的监督。
许多时候，我们的制度和监督就象过去的门神，只是用来吓唬人的。真正的制度和监督，应该是让人无机可乘，一做坏事就身败名裂、鸡飞蛋打。
上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督一把手太晚。
透明就是最好的监督。也可以说，监督的最好方式就是透明。
从目前人大对政府进行监督的情况看，并不理想。其一，行政权的扩大化趋势使人大监督权在许多方面受制于政府行政权，使人大不敢监督；其二，在监督的时间和形式上，往往没有实时性，流于事后书面汇报或政府相关人员的口头汇报，使人大无法有效监督。最关键的就是不透明。
在现有的干部人事管理体制之下，下级几乎没有监督上级的可能。“一把手”在本地本单位至高无上的地位，事实上可以一个人说了算一手遮天也是轻而易举，这就使民主集中制和下级监督徒有虚名。更由于决策、执行过程缺乏公开和透明，下级对上级的工作缺乏了解，想监督也有相当难度。即便有人敢于监督，由于监督体制不畅，监督者的日子常常也不好过。而且，在中国文化传统里，长幼有序、尊卑有别的等级观念根深蒂固，和上级唱反调的人，即不会有领导喜欢，也会被视为另类而不被广大的人所接受。
下级监督上级，在操作层面上，首先是不知道如何监督，对于上级的腐败行为一般下级难以知情，在强调服从管理的理念下，下级不敢管上级的“闲事”；好事能知道，但无须监督；需要监督的却一无所知。这在客观上为下级监督上级带来了难度。其次，下级没有办法监督，作为下属，自己的升迁都在上级手上，制度设计是上级任免下级。
《中国共产党党内监督条例》设计得很好，但是操作起来还有很大问题，目前在一些基层部门没有得到很好的贯彻执行。权力的构架是个“金字塔”，对权力的监督则应该是个“倒金字塔”。权力有多大，对其监督的力度也应该有多大。
《中国共产党党内监督条例》对党内监督做出了详尽的规范，党内监督的重点是各级领导班子的主要负责人。此外，针对“一把手”的监督，还有人大和政协监督、司法监督、人民监督和舆论监督，相较而言，党内监督、人大和政协监督、司法监督、已经建立了相应的规则，具有了一定的效能，而人民监督和舆论监督最容易被忽视，因而最需要特别强调和保障。
“人民的眼睛是雪亮的”，人民监督根植于广大人民群众之中，具有广泛的代表性和强大的生命力，但人民监督要真正发挥作用，要需要一定的制度背景作为依托，否则只会消解于无形。一个典型的例子是，由于官员财产公布制度迟迟未能建立，普通公民无法通过法定渠道了解官员的财产状况，无法从官员的住房、股票、家庭成员供职等方面判断其廉洁程度，对官员的廉政监督几乎无从谈起。同样是“一把手”，一个县里的交通局长和一个省里的交通厅长，差别是很大的。早在十多年前，就有中央领导提议“公布副部长以上干部的经历和财产”，但直到《公务员法》的公布，也没有关于官员财产申报制度的文字。
至于舆论监督，现在需要迫切解决的问题，不仅是上级媒体如何自上而下对“一把手”进行监督，而且还包括与之平级或者级别更低的媒体如何对“一把手”进行监督。
很多中国人是热衷于当官的，但如果“这么多限制、挣钱不多”，人们还热衷于当官吗？怎么个当法呢？
需要考量或者说存在问题的是，中国官员的管理还缺乏一种长效机制。这种机制应当体现的基本原则是：官至愈高，限制愈多；权力愈大，监督愈严。如果中国的官场整肃成这样，人们还热衷于当官，瑞典人也会羡慕中国的。
细细琢磨，“机制”和“制度”还是有所不同。制度是死的，人是活的，很多高官落马，可能在腐败时的一种借口，就是“死”制度管不了他这个大“活”人。“机制”却是活的：有机的、机体的，都是动态的，用“活”的机制管“活”的官，才会使官“活”得规矩。
从“制度”转变成“机制”很重要的一条是建立透明的社会监督制，让群众雪亮的眼睛发挥作用。即使老百姓不能查到部长们缴没缴电视费和他们因公请客的菜价，也应当让公众知道哪些规定、条款可以让他们考量到干部官员的从政操守。
处以上干部要填写收入申报单是个好办法，很多问题可以从申报单看出来。可惜的是，很多问题并没有从申报单看出来，至少，我们还没听说过一例腐败案是从申报单败露贪官的。为什么会这样，缺少“机制”，即社会监督，这一弊端可以从申报单流程上看出：上级下发申报通知到处长以上干部，公众不知道；处长以上干部填写，公众不知道；处长以上干部上缴，公众不知道；上级单位审核，公众不知道；申报单入库，公众不知道；申报单年长日久，慢慢变黄，公众不知道。
没人知道的申报单，不知道处以上干部是向谁申报呢？
基层讳言“监督真话”
五种心态挡住“监督真话”
谈起监督，干部们普遍认为非常重要，但是，谈起如何搞好监督，干部普遍存在一定的消极情绪，他们表现出来的五种心态，让记者听到“监督真话”很困难。
心态一：监督是敏感问题，既不敢讲、也不愿讲，“不是自己要想的问题”。
他们的态度主要表现为三种：一种是不太愿意涉及这个话题，认为话题太敏感，怕惹麻烦；一种是勉强同意谈谈，但限定了时间和范围，存在“言多必失”的心态；最后一种认为“说了白说”，问题和办法都是在上面，基层只能被动接受。
心态二：监督效果心里没底。工作探索“形式重于内容”，创新限于工作方法，鲜有制度性探索。
基层的探索和创新是完善、丰富监督体系的重要来源。一些地方在这个领域内的探索积极性普遍不高，相对于经济领域内层出不穷的创新做法，监督领域内的新经验、新办法显得少而又少。
监督问题涉及面比较宽，又是主要针对领导机关和领导干部的，所以进行制度创新的难度很大，导致了部分地方只能在具体的工作方法上进行一点突破。
心态三：等待“自上而下”的制度安排，等待党内监督“有突破”。
推进监督工作，主要得靠中央自上而下的制度性安排。目前基层干部关注的重点不在监督制度的自我创新上，而是在大的制度安排上。每当出台一个事关监督全局的制度时，大家都显得很兴奋，把这看成是中央下决心解决腐败问题的又一个例证。在制约权力、加强监督方面，大家更关心中央已出台了什么政策、正在酝酿出台什么政策、还将出台什么政策，认为制度建设要比一个领域、一个部门内的探索管用得多。
干部们在监督上也有攀比心理，即看对班子成员与对“班长”是不是一个样，对非权力领域与对权力领域是不是一个样，对党内监督与对党外监督是不是一个样。
心态四：谈监督“一把手”的多，谈“一把手”抓监督的少。
很多干部一谈到监督，就自然谈到监督“一把手”的问题。不过一些干部认为，“一把手”既是被监督的重点对象，也是抓监督的重要力量，目前“一把手”这两个角色转换处理的不够理想。
“一把手”在谈到监督时，往往谈监督下属的内容多于谈监督“一把手”；下属在谈到监督时，往往谈监督“一把手”多于谈监督本部门。
心态五：监督制度、文件、通知多，执行中的效果很不理想，缺乏让监督刚性起来的法律。
目前我们党在加强监督方面不是缺制度，而是缺让制度活起来的机制；不是缺要求，而是缺让要求具有约束力的办法；不是缺文件精神，而是缺让文件精神生根的土壤。一些监督制度在执行时打了折扣，值得反思。
“一把手”是监督的关键环节
无论换届前后，对一把手的监督都是监督中的最关键环节。“对‘一把手’的监督效果是最不好的”、“‘一把手’监督难……”，是所有被采访干部的共同心声。
“几乎啥事都是‘一把手’说了算”，对“一把手”的监督，现在来看效果是最不好的，也就很难在监督问题上取得突破，形成监督合力也就无从谈起。
“‘一把手’在本部门是难以监督的，因为平级没法监督，底下又不敢监督，所以才造成了这么多大案、要案、窝案。”
之所以对“一把手”监督难，主要是赋予“一把手”的权力过重，而责任追究制度又没有相应真正建立起来。
目前赋予“一把手”的权力过多，尤其表现在任用干部时，发挥班子的整体作用，难度大，做到民主集中制，也非常难。
目前在省里，提拔干部实行全委会票决制，避免了少数人说了算，在县区，实行常委会票决制，决策发扬民主，这的确是个进步，但问题的关键，不在于咋“决”，而是干部的“初始提名权”在谁手里。
“一把手”才有“初始提名权”，但干部出事了，想追究责任却找不到人。在推荐干部人选上，应该搞署名推荐。最好的监督是公开，尤其是党务公开，应该稳妥推进，但目前这项工作推进的力度非常有限。
由党内民主入手凝聚监督合力
“监督动力不足”的原因，在于监督者不是权力的委托者，权力委托者、监督者、被监督者三者之间“错位”。
按照现代政党理念，我们党的最高权力机构应是党代表大会，党代表大会要强化对纪委等监督机关的监督，纪委等监督机关应向党代表大会负责。而现实情况是，以一个省为例，这一届党代表大会选出的省委委员，却向下一届党代表大会汇报工作，且多不谈问题，只是布置下一届的工作。
与此对应的是，下级官员向上级官员负责，这是因为他们的权力，是上级官员委托的。所以出现了监督不了“一把手”的问题。
“权力来自于党的代表大会，党的委员会应向党的代表大会负责，而不是向‘书记’负责。”
目前，党内、党外有多种监督资源，各种监督形式，综合运用势在必行。专业人士指出，各种监督资源惟有“九牛爬坡，个个出力”，才能形成合力，但前提是，要先破解“一把手”监督难的问题。
为突破这个“冰点”、提高监督效果，一些权威专家及监督界人士建议可以考虑采取以下两项措施：
一是推出地方党的代表大会常任制条件已基本成熟，可在部分市县（区）搞综合试点。在当前，应明确党的代表大会作为党内最高权力机构、最高监督机构的地位，从现有条件看，适时推出地方党的代表大会常任制条件基本成熟。他建议，为了不影响稳定，先期可以考虑在市县（区）进行改革综合试点，逐步推开。
党的代表大会的规模要适度控制，如果实行党的代表大会常任制，是否需要设立专门的委员会，也应一并考虑，从而防止党的代表大会常任制虚设。同时，领导干部任期制也要相应明确下来。
二是理顺体制，实行垂直管理的监督体系。崔志有说，为了加强监督，应该考虑体制上的改革，比如把纪委设置为派出机构，解放纪委干部的手脚。甄杰则认为，现在地方的纪检组模式，按职能应监督“一把手”或班子成员，但实际是监督不了的，因为纪检组长在班子成员中处在最末位。
专业人士分析，如果实行从机构到人员皆由中央进行垂直管理的监督体系，有利于改变那种“下级监督上级”的先天缺陷，从而使监督机构具有高度权威性和独立性，监督人员行使职权有了可靠的保障，监督作用就能得到充分有效的发挥。
一些专业人士还建议，我们国家的监督制度很多，一些制度应上升到法律层面，成立一个权威的、层次高的、涵盖更多方面的监督法律体系。
防治包括商业贿赂在内的一切腐败的根本手段，是构建完善、管用、有效的廉政监督机制。只有形成了强有力的廉政监督机制，各种腐败问题滋生蔓延的空间才有可能被尽可能压缩，从根本上遏制和预防腐败的目标才洋可能实现。
完善、管用、有效的廉政监督机制，是通过一系列具体的监督形式来实现的。从我国的实际看，主要有三大类：一是中国共产党的监督；二是政府内部的监管；三是外部监督。
党的监督是核心、是关键，廉政建设好不好，关键在于党风好不好。如果党员特别是担任领导职务的党员能够真正做到廉洁从政，那么整个廉政建设就不会有大的问题。
政府内部的监督是根本的制约手段。如果政府内部能够有效地控制滥用权力、以权谋私等行为，那么整个廉政建设也不会出现大的问题。
外部监督是必然和必不可少的监督，是清除腐败、促进廉政的重要保证。执政党的监督和政府内部的监督，其实质都属于内部监督，有不少问题，自己不一定看得十分清楚，或者自己认为清楚的东西，从外部看来也不一定清楚。监督具有异体性和强制性，一些问题不依靠异体的抗衡和强制性的手段是无�
