城管执法操作实务-第9部分
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五、查处无照经营相对人时应注意的问题
城管查处无照经营者不是一件轻松的事情。它是一种政策性、实践性、艺术性极强的执法活动，假若没有执法经验、业务知识、基本社会阅历、良好的自我控制能力和后果意识，就很容易引发意想不到的事件，导致失控的严重后果，给政府机构、主管领导、城市形象造成难以弥补的损失。
对无照经营相对人的查处是完全建立在懂行、熟知、有把握、会做的基础上的，其中容不得半点马虎和差错。
那么，在对无照经营相对人进行查处时应注意什么问题呢？从现有的城管执法经验看，有如下要注意的问题：
第一，城管队员在具体执法时，尤其是在对相对人、周围环境等情况不明的态势下，不可离相对人太近，以免在发生暴力抗法时躲避不及，受到不必要的伤害。要站在既不影响相互交流又可防止不测事件发生的位置，并且不可流露出害怕出事的担心。
第二，城管队员在具体执法时，不可将相对人逼得太紧，要给对方以心理缓解的短暂时间。例如，当相对人要申诉、说明、强调、质问时，要让他把话讲完，切忌急于打断他的话而去进行处罚（特殊情况除外），要经历一个询问与待答、倾听与说明、告知与期待的过程，一定不要省略这些必不可少的内容。否则，看起来城管执法的效率很高，实际上一旦矛盾激化时，会导致执法现场的胶着状态，从而使整个执法行动近乎停止，执法效率等于零。
第三，城管队员在具体执法时，不可反应太慢。事先就应有一个基本的心理准备——应对出事、防止出事、控制出事。只有这样，在相对人态度明显生硬，拒绝配合执法，公开指责城管执法缺乏公正性，表示要与城管执法者一比高低的情况下，执法者才能当机立断，快速地平息事态——稳定相对人的情绪，放慢执法速度，疏散围观群众，同时又不损害城管执法的社会形象。
第四，城管队员在具体执法时，应该了解相对人的心理活动。执法者要把握相对人通常的心理状态，客观地认识不同类型的相对人的心理，还要对他们处在不同执法阶段的心理倾向有一个细致的判定。例如，相对人在进行无照经营时，普遍有着一种要生存、担心没收、怕被抓住、讨厌干扰、痛恨无情者的心态；在遭到城管执法队员的查处时，其内心是空虚的。
行为是动摇的，只想通过“冷处理”的方式来解决，不愿意把事情闹大；性格强硬的相对人喜欢来直的、硬的、简单的，性格软弱的喜欢来慢的、软的、复杂的；社会阅历丰富的擅长用情打动执法者，以慢软的方式来换取执法者的原谅与宽大处理，而无见识者则以蛮横的语言来应对等等。对于这些相对人的心理，城管执法者务必要把握好并灵活应对；绝不能不加区分地一概而论，对什么人都以同一种方式去处置，那样效果肯定不好，甚至会撞得头破血流。
第五，城管队员在具体执法时，一旦矛盾激化，应从道理、人情、逻辑、态度上占据主动地位，切不可面对态势不知所措，说话前言不搭后语（有的无话可说），态度极不和善，动作粗暴，令人反感，引起围观群众的强烈反对而处于被动地位，损害城管执法队伍的社会形象。城管队员在执法开始时就应处于主动地位，并要留有回旋余地。要以超前的思路走在态势的前面，不等意外情况发生就能觉察到“警示信号”，做到心中有事、意中有备、眼中有情、行中有防。
第六，城管队员在具体执法时，特别是在有很多围观者的情况下，言行举止一定要规范，这就包括语言文明、态度和蔼、动作轻柔、话音低缓、不能拉扯等。退一步说，哪怕是毫无效果的作秀、摆动作、装出姿态，也要在所不惜。万万不能图一时痛快，逞一时英雄、求一时功效、争一时心气而不顾及围观群众的情绪，激起围观者的公愤，甚至导致突发群体性重大事件发生。
第七，城管队员在具体执法时，应考虑到中国社会存在弱势群体这一现实，从体谅他们极为困苦的生活境遇出发，理解从这一群体中分化出来的无照经营相对人的艰难，用以人为本的内心体验同情他们。不到万不得已最好不要以罚没的方式来处理，在不违反法律法规的前提下，尽可能以缓和的方式来处理。这不仅是提高执法效率和保证自身安全的需要，更是防止普遍性执法紧急态势的发生、维护安定团结的政治局面与建设和谐社会总体目标的需要。
第八，城管队员在具体执法时，不可将个人的厌烦情绪、家庭矛盾导致的不愉快等带入执法工作中，以防止出现发泄式的执法——说话大声大气、面带怒容、动作粗鲁、情绪恶劣，使相对人一时无所适从，若遇到本来就不满的相对人便会发生激烈的冲突，彻底破坏一个良好的执法环境，并引起一系列的问题。为避免这种职业情绪化、遇事爆发化、做事失控化的行为方式，应从提高素质和塑造职业情操等方面加强城管执法队伍的全面建设，使城管队员具有正确处理个人与工作、主观与客观、行为与事业关系的良好职业品质。
上面所涉及的八个注意事项，是多年来城管执法系统在直接和具体的执法实践经验和教训中概括总结出来的。可以说，它是以城管执法所消耗的精力，所付出的鲜血，曾经受损的执法形象，遭受到的批评、指责乃至否定等高昂的代价所换取的，是一种沉甸甸的城管职业精神、文明素质、组织文化、社会责任、公众形象的积淀和一份极为宝贵的财富。
本节着重通过无照经营的种类、无照经营群体、无照经营相对人的反执法手法，对无照经营相对人的执法对策、查处无照经营相对人时应注意的问题这五个方面，全面地阐释了无照经营群体产生的背景、无照经营群体的特征与走向、无照经营群体活动与产生的危害、治理无照经营的对策与防止出现的问题等内容。从中可以领略到中国式无照经营现象，以及城管治理此类综合性社会问题的难度之高、技术性之强。因此，城管执法者只有具备外交、谋略、辩说、策划、操作等多重职业素质，才有望在现实社会背景下局部地解决无照经营问题。
第四节 违法建设的查处
随着城市规划建设法制化、规范化的日趋完善，以及城市现代化建设步伐的加快，政府将建筑审批权纳入到更加严格的规范化管理之中。所有未经许可就擅自修建或搭盖的房屋，一律被视为违法建设，都在拆除之列。这些未经许可私自搭建的房屋及其他设施，几乎都是相对人留待创收的产物，城管依据法律法规令其拆除时，他们就会以各种方式阻挠城管的正常执法活动，矛盾和冲突就此产生。
查处违法建设是当前城管执法遇到的又一难题，也是投入执法精力最多的问题之一。这种执法需要城管执法者拥有相当丰富的政策、法规、诉讼、公务、公关、程序等系统知识和经验，可以说是对执法者素质的考验。
一、违法建设的种类
从现有的违法建设看，有单位违建与个人违建两大系列。其违法建设有以下几个种类：
经营屋——有的单位或个人，为了获取额外的经济收入，就擅自在自己房屋所处的院内空地上，肆意搭盖起一处专门用来经营的房屋，而且一经投入使用，其经济效益显著。
居住屋——有的私营业主，为了能长久赚取外地务工者的住宿费，便快速建起一处紧挨自己房屋的简易居住屋，以较低价格（每人每月80元左右）出租出去，很受民工的欢迎，经济效益很好。
老房屋——按照城市规划，政府对年久失修的危房、影响市容的建筑、占据城市街道规划线的障碍性建筑、老旧居民区等进行拆迁。有的居民由于未能与主管部门达成满意的协议，因此决定以不搬迁来阻碍整体工程的进度，威胁对方作出让步。城管去做工作的难度很大。
做饭屋——一些民工租住简易屋后，没有地方做饭，为了维持生计和节省开支，他们就在房屋主人默许的情况下，私自临时搭盖起一个小厨房，以供做饭之用。
这四类中不论哪一类被拆除，相对人都会说出一大堆理由来表明该建筑的必要性、作用、不能拆除的原因等等。
二、查处违法建设的难点
从法律上讲，违法建设是未经国家许可而私自搭盖的房屋建筑，一旦被查实就应该坚决拆除，没有任何理由可以阻止。然而，在现实社会生活中，情况就不像写在行政法规上的条款那样清晰，让人一目了然。
在证实房屋是违法建设，城管依法责令相对人限期拆除的决定刚作出时，来自社会四面八方的电话、条子、捎话、邀请、拜访就络绎不绝，都是一些平常与城管执法者关系不错的、有利害关系的、说话算数的亲戚师长等等。这其中包括熟人干预，领导要求放行，相关部门施加压力等，加之相对人拼死抗争、软磨硬泡，法院强制执行力度不大，所以，该工作占用了城管大量的精力和时间。最终这个违法建设被拆除时，城管已是筋疲力尽。有时尽管城管做了大量工作，花了大量时间，却由于各种各样的原因最终不了了之。
三、查处违法建设的策略
城管与违法建设直接打交道的这几年来，表面上看是与相对人接触，实际上是在与整个社会的人际关系网打“太极拳”。如果没有处理好这层微妙的关系，就会给城管以后的执法工作造成极大的被动。有时尽管某些“拆违”好像是很规范地解决了，但却因处理得不够艺术而留有明显的擦伤面，进而影响到很长一段时间内城管执法的社会关系，结果得不偿失。究竟应该如何进行这种既充满复杂的社会关系、又具有很强的政策性的执法活动，达到既维护法律尊严，又不至于破坏与其他部门的长期关系的效果，这的确是一个需要进行选择和运用策略的大事，来不得半点疏忽。
以下是几个有利于城管执法深入进行的策略：
（1）外柔内刚。城管执法在“拆违”问题上，不能板着一副硬性执法的面孔，应面带微笑地迎接八方来宾（指电话、条子一类的东西），等对方把求情、命令、期待的意思说出来后，先不置可否——只答应看看再说，以不得罪人作为第一张牌，用最大的灵活性来承接所有的社会压力，直到最后纵观总体局势后再另行决定。
（2）不急不躁。城管执法在“拆违”问题上，需要有一种内功——不急不躁。只有做到不急不躁，稳定心态，保持一种清醒的头脑，才能作出与实际情况相符的判断，才能游刃有余地穿梭在各种社会关系的缝隙中。
想要做到不急不躁，就得掌握一个原则，即不要将城管执法的工作思路要求作为处理“拆违”案件的唯一准则来强加给对方。虽然这样做在道理上没错，在法规上也是没有问题的，但是这么思考或行动容易脱离我们所面对的社会实际，无形中影响到城管系统的关系往来，从长远看是不利于城管执法活动的。
（3）视情况而定。城管在面对“拆违”难题时，切不能只着眼于一个角度，只抓住一个方面，不听、不顾、不要、不管有助于更加圆满解决问题的其他方案。既要坚持拆违原则，维护法律尊严，又要在处置上不失客观、变通的灵活性。这样才能达到应对八方、解决问题的根本目的，有效地防止抱残守缺、思维僵化、教条主义的呆板执法模式。
（4）依靠领导。“拆违”这种政策性和法规性极强的专项执法活动，会不以城管意志为转移地触动到某些复杂的社会关系，带来平时不曾有过的外界压力。为了更加协调、有力、策略、全面地加以应对，必须紧紧依靠从政府到相关部门、从本系统到相邻系统的力量。从“拆违”问题的解决之初就始终如一地依靠各级组织，请它们为城管执法提供必要的支持，给予必不可少的执法实施保障，以组织性的工作程序和规范渠道来统一领导间的分歧，从而大大减少城管执法的成本消耗。
（5）强化出庭。城管执法在“拆违”问题上，有时还会遇到与相对人“对簿公堂”的情况。在庭审调查过程中，相对人势必要进行一番申诉。由此便带来双方当事人在法庭上的一番较量，通过辩论、举证等方式来认定违法事实根据能否成立。在这种情况下，城管执法一方应该做到：起诉文书格式规范，举证事实清晰，出庭人的职业形象良好，陈述和答辩时口齿伶俐，态度温和而胸有成竹，要有绝对胜算的把握，以充分展示城管执法人员良好的职业素质。
（6）依赖强制。城管执法在“拆违”活动中，一切策略以及艺术地办理、接洽、疏通、解释等工作，都是为了达到依法查处违法建设的目的。这是一个不可动摇的原则，否则，在这项工作中城管就没有存在的意义，同时也是对城管执法尊严的一种损害。所以只要不是特殊情况，都不应当放弃，坚决查处违法建设。
以上六种策略是城管在艰苦的“拆违”执法中所得到的启示，把它们变成一种理性、概括、条理化的认识后，就可加以固定和保存，并在此基础上不断地完善，以此作为行业培训的内容。
本节就违法建设的种类、查处违法建设的难点、查处违法建设的策略这三个方面，比较系统地论述了城管执法在查处违法建设问题上的际遇、思考、作为、目标及相互之间的关系，并非常具体而实际地概括了查处违法建设的分寸把握、方向确定、具备条件、路径活动等内容。
本章通过黑车的查处、小广告的查处、无照经营的取缔、违法建设的查处等四大问题，全面阐明了城管执法所遇到的这“四大障碍”的来源、表现特征及难点所在，重点在于如何去积累与突破、思考与加强、应对与解决，是对城管执法系统较为全面的业务性总结。
第三章 城管执法的管理相对人
造成城管执法“四大难点”的关键性因素是城管所面�
