拿破仑时代-第79部分
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马尔布瓦领导。
困难的问题是销售由一般税收专员发出的期票。为了给期票提供信用支
持，戈丹设立了一个抵押银行。他通过恢复由国库会计官发出的保证金券，
和授权银行负责仓库及信托业务的办法为银行筹措资金。由莫利昂负责的抵
押银行，还负责通过进行公开购买来维持政府公债的价格，以便降低利率，
使国库的地位更加稳定。这样一来，这家银行很快就以“还债金库”而著名。
但是期票的贴现仍然得依赖银行家。法国革命使得银行家有可能与一些大企
业家联合创办若干发行纸币的机构，来满足他们各自的需要。这些银行中主
要的是共和四年成立的由佩雷高、雷卡米埃和德普雷经营的“往来存款银
行”，以及在共和六年成立的“商业贴现银行”。前者拥有准备援助国库的
资金，当然假如有一国家银行来掌握这笔资金则会更好。往来存款银行的股
东们正是想要得到国家银行的特权，以便能够扩大他们的业务。股东们就这
样与政府达成了最后协议。雨月24 日（1800 年2 月13 日），他们的银行改
组为法兰西银行，它拥有三千万法郎的基金，每股为一千法郎。二百名主要
股东选出了十五名董事和三名监事；董事之中指定三人负责分配用于贴现的
基金和制定贴现率。法兰西银行承担收购三百万法郎的期票。这家银行得到
的报酬是，“还债金库”的一半保证金被划为该银行的股金，另一半则由银
行用作现金支付。最后，法兰西银行还要经办政府公债利息及各种年金津
贴。但是这家银行没有获准发行钞票的垄断权，因为有人认为，如果给予这
一权利，它就会只给自己的股东贴现钞票，从而就会迫使各地的商人都走这
家银行的门路；其实这正是作为协议基础的一项默契。尽管戈丹所做的工作
值得称赞，但是他在几个月的时间内只不过迈出财政改革的第一步而已，如
果忘记这一点，势必会曲解执政府的历史。税则直至共和八年年底才准备出
来，而且事实上仅有一小部分期票证券得到法兰西银行的贴现。即使法兰西
银行贴现所有发出的证券，也不足以维持国家的开支。在很长一段时间内，
波拿巴也象督政府一样听任银行家及承办商的摆布。
地方行政改革对于中央政府改革具有不可或缺的重要性，见效较快。改
革是由波拿巴在1800 年1 月间发动的，雨月28 日（1800 年2 月17 日）的
法律作出决定，代表参政院提出这个法案的报告人就是夏普塔尔。郡、区以
及公社仍然保留，由于取消了共和三年建立起来的区政府，公社又恢复了自
治地位。介于公社和郡之间的真正的行政单位变成了县，这是旧专区的恢
复，只是面积更大而已。各级行政区都由一名单一的行政长官领导：郡设郡
守，由一名秘书长协助工作，取代了原来的“中心行政机构”；县设县长；
公社设一名市长，连同一名或几名助理。同中央政府一样，地方行政改革的
关键也是取消了选举制。从此似后，所有官吏均由中央政府委派，只有五千
居民以下公社的市长及其助理则授权给郡守委派。虽然郡、县和公社各级的
地方议会仍然保留下来，它们的议员则也要由中央政府或郡守委派，而且议
会的会议次数和职权都大大地削减到所余无几：地方议会听取财政报告，郡
和县一级议会分摊租税，通过为地方所需的附加税，并且有权提出建议案；
公社一级的议会有权规定公地的使用，并负责维修属于公社的公共建筑物。
至于涉及到附加税及借款问题，公社议会只能发表意见。这样，公社就严格
处在上级监管之下。各大城市于共和三年建立起来的割裂的行政区划被取消
了。里昂、马赛及波尔多改由单一的市政厅管理，但在共和13 年以前，它
们一直还由几名区长负责。在巴黎，十二个区及其区政府依然保留下来，但
是几乎所有的行政权都交给塞纳郡守；首都没有市政厅，而由塞纳郡总政务
厅代行职权。
波拿巴对政治人员不够熟悉，所以他自己拟不出委派郡守的名单。这一
任务就落到他的兄弟内政部长吕西安身上，或毋宁说，就是落到吕西安的秘
书、立法议会前议员伯尼奥身上。但是康巴塞雷斯、勒布伦、塔列朗以及克
拉尔克也参与提名，议会各院成员诸如肖夫兰、科尔多郡的克雷特等同样偶
尔也参与其事。一般地说，波拿巴对吕西安提出的人选都是同意的。大部分
郡守是在风月11 日（3 月2 日）任命的。这项人选又是主要来自……温和派，其
中约有半数在大革命期间曾任历届议会的议员。勒图尔纳甚至曾任督政府的
督政官；让邦·圣安德烈曾经是救国委员会的成员，他的雅各宾派观点与其
他人选的总的政治色彩截然不同，但他被派到一个并入法国的郡——托纳里
山郡①。除了这些人，还派了一些将军和外交官出任郡守。郡守全部是富有
经验的人物，大部分人都很有能力。郡守的人选曾大有助于提高波拿巴的声
誉，但这是法国革命的遗产之一。正象中央机构人选的情况那样，郡守的人
选也越来越多地起用旧制度下的旧官吏。
郡守都不是从地方上选拔的；不象级别较低的官员或地方议会成员实际
上是由郡守和地方政界人物就地录用的。一般地说，郡守也同样优先选择那
些在法国大革命期间充任过地方议会议员的或领导过公务部门的温和派新
贵名流。例如，在下塞纳郡，参加过1790 年郡议会的半数议员在1800 年再
次复任。乡村遇到较大的困难。由于乡村中只有极少数村民具有丰富的地方
自治的知识，曾经受过具备公益感和廉洁奉公思想的培养训练，法国革命曾
深感困难。郡守们遇到了同样的困难，这一事实常被用来作为把公社行政管
理交给旧贵族的口实。
虽然中央集权成为波拿巴改革的首要特征，但改革也促进了官员之间职
权的专业化，这些官员都是彼此独立而直接向中央政府负责的。他们的管理
职能的熟练程度必然会提高，然而地方自治权却进一步被削弱。革命给了行
政机构对处理行政争议、直接税收及治安的裁判管辖权。雨月28 日法令授
权实际上由郡守主持的郡政务厅处理争议事件；戈丹取消了行政机构的征税
权；公社很快地将丧失对违法事件的审判权。
波拿巴也把警察从地方行政机构里分离开来，以便把警察置于中央机构
的控制之下，这本是符合他改革制度的逻辑的。为了达到这一目的，他保留
了由富歇在德马雷帮助下改组的警务部。德马雷原是“红色神甫”①，督政
府时期曾出任公职，作为警务部保安警察的头子，他成为富歇的左右手。风
月17 日（1800 年3 月8 日）在巴黎，以警察厅长的名义恢复了过去的警察
总监，这给富歇提供了一个帮手。警察厅长负责维持首都秩序，后来在1802
年10 月4 日建立的市卫队也归他管。曾担任高等法院检查官的杜布瓦当上
了巴黎的第一任警察厅长，他是富歇一手提拔的人。警务部在郡里没有常驻
代表。直至共和九年雾月5 日（1800 年10 月27 日）才在各大城市及边境线
上派设了地区警务专员接管了地方当局的警察权，在有些地点，如布伦港，
还派驻了特派员。与此不同的是，在大部分郡里，只有郡守是警务部的常驻
代表，他们就象过去的巡按使那样有权发出逮捕状和搜查状。但是他们的上
司不只是警务部长一个人；而且，由于郡守缺乏有专业训练的部下，他们往
往直接从部长本人或从他派驻到郡里的代理人那里得到有关的情报。与警察
并存的还有在蒙塞将军统辖下经过周密改组的宪兵队，它是单独执行其任务
的。
所有这些各色各样的机构从一开始就行使了极大的权力。富歇把侦探及
告密者遍布各地，在这些人中甚至有从社会最上层的阶级里招募来的。由拉
瓦莱特领导的书信检察室严格监视书信来往。肆意逮捕遍于全国，郡守本人
就能签署“密扎”，不但逮捕政治嫌疑犯，而且还徇情枉法，为了某些有权
势家族的利害关系，而逮捕不能判定有罪的或已经法院宣告不予起诉的普通
案件的被告。然而警察系统仍然缺乏政府其它部门所具有的那种统一和集中
程度。这当然是由于波拿巴对富歇的不信任造成的；富歇在所有的部长中是
最不可或缺的，最使人（炫）畏（书）惧（网）、也是最具有独立思想的人。他从政府预算中要
求极少，而从赌场中，从颁发护照和枪支执照的收费中、从没收反叛分子的
资产中、从肆意向妓院勒索名目繁多的捐税中为自己开辟财源。因此，为了
控制富歇，波拿巴宁愿有几个警察机构并存。他还有他自己的秘密警察，更
不必说他有着一大批象菲埃韦，让利斯夫人以及蒙洛西哀那样的告密者；他
还准许杜布瓦插手政治，支持他与富歇对峙。结果，这些相互竞争的警察机
构都竭力想胜过对方，而不顾那些求诉无门的公民的利益。
行政制度的改革刚在开始付诸实施，共和八年风月27 日（1800 年3 月
18 日）法律也使得司法系统开始了改革。在民事方面，乡区保留了它的治安
法官，每一县也象过去的专区的情况一样设有一个初审法庭。新设立的是二
十九个上诉法院，这使人想起了高等法院。在刑事方面，治安审讯机关变成
了简易警事法庭，而初审法庭和上诉法院则都有刑事宣判权；郡刑事法庭仍
然保留下来，但从此有其专职法官。最高法院、起诉陪审团与判决陪审团，
商务、军事以及海事法庭都保留下来。最后，选拔法院工作人员的方法也随
之制订出来。公证人仍然由波拿巴指定；除了治安法官的执行吏之外，他还
有权决定执行吏的人选，以及检察官（或公诉人）的人选。对后者他又恢复
了“辩护士”的命名，但是不再强迫被告延请他们代为辩护。只有律师的职
业依然是自由职业。
但是司法系统的调整并不是风月法律的最重要的特征。首先，除了治安
法官以及商务法庭的法官外，法官不再由选举产生。第一执政任命所有的法
官，只有最高法院的法官由元老院指派。虽然他们确实是终身任职的，然而
他们的薪俸和晋级从此却仰仗着国家。勒布伦看见莫普改革的实现一定会心
满意足，他很可能也曾在其中插过手。其次，国家检察官的职务完全重新树
立起来，由此可见促进实行改革的原因在于稳定公共秩序。这不仅是一个整
顿司法人员并保证其效忠于政府的问题，而且是一个在动乱的国度里加强镇
压的问题。刑事法庭的公诉人的职能是与作为中央政权代表的政府专员的职
能结合在一起的，也就是说，公诉人接受司法警官的领导。治安法官及宪兵
队长仍然有权签发传票和进行预审。然后就象过去一样，这些预审的内容转
给初审法庭庭长，他是起诉陪审团主席，但从此由国家委派。司法系统的集
权化尚未彻底，但是集中的程度很快增长。
司法官的遴选比郡守的遴选困难更大，因为他们人数众多，而且得要从
地方上就地挑选。所以波拿巴只得听从别人的意见。要求推荐官员的通知发
到地方各级议会议员，并且要求提供各种背景不同的知名人士的情况。司法
部长阿布里亚尔按照不同的地区准备了一份候选人名单；然后在该地政界人
物的协助下，由康巴塞雷斯加以审查。尽管采取了这些谨慎的措施，法庭的
组成还是带来一定程度的紊乱，并且在某些人选方面产生了令人遗憾的后
果。在这一方面，参加过革命的人士还是受到了重用，由于法官是终身任职
的，司法官员才不象其它机构的官员那样迅速地增多了旧制度下的旧人员。
共和八年的行政改革和司法改革在法国历史上所占的地位，就其重要性
来说，仅次于1789 年国民制宪议会的成就；但是，它应归功于后者的成就
之处颇多。国民制宪议会已经废除了特权和中层机构①，实现了国家的统
一。波拿巴只要盖上他的图章就行了，这就是他能够如此迅速进行改革的原
因。从另一方面来说，他只是重新开始了共和二年的事业。救国委员会没有
足够时间同样彻底地实行中央集权，然而它也曾有过同样的意图。圣茹斯特
曾经设想在每一个郡或区设置一个单一的长官，作为中央政府的代理人；夏
普塔尔说，“行政制度的力量完全在于能够确保不折不扣地贯彻政府的法律
和法令。。执行法令要一竿子插到底，从部长直到被治理的百姓，不容中
断；它要把政府的法律和法令以电流的速度传达到社会组织的基层去。”罗
伯斯庇尔本来也可能这样说的。这是无套裤汉非常喜欢做的一种比较。人们
往往认为，共和八年的各项法律是波拿巴为了增加他个人的权力而制订的，
这种看法并不是没有道理。宪法中从未提到关于取消地方议会的选举，与波
拿巴同时代的人都很明白，他的个人独裁统治又向前跨了一大步。然而，在
这些法律背后却隐藏着令人不能反对它们的更为深刻的动机：国民制宪议会
所实行的地方分权的政策曾使法国在战争时期受到了危害，而且只要战争延
续下去，这种局面也会继续存在下去。为了应付这种局势，救国委员会才又
抓紧对政权的控制，在热月党人的手中政权又松弛下来，波拿巴再次抓紧政
权。他把一时权宜之计变成了统治的理想措施。他所以能够使他个人的统治
欲望得到满足，只是因为这种理想当时完全符合革命的法国的利益，雾月党
人就同意这种看法。
当波拿巴忙于建国工作时，他觉得不得不自卫以免受到非难。新贵名流
已经摆脱了民主的威胁，并且占有了所有的重要地位。但是，因为任何事情
都不再由他们决定了，于是这些人就心怀不满；斯塔埃尔夫人曾经希望通过
波拿巴，至少是通过邦雅曼·贡斯当来统治法国，现在毫
