调查三农-第16部分
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告（草稿）拿给他看，请他提些意见。
第二天一早我就接到这位同学的电话，说他当晚一口气将“透视农民看病难”系列报道全部看完，心情难以平静，希望晚上再和我聊聊。
忙完公务，我赶到宾馆时，同学也是刚从会场匆匆回来，我们就在房间里聊了起来。同学将报纸和调查报告一张张在床上摊开，从2005年11月14日的第一次报道，一直点评到2006年1月19日系列报道第20期。他说，“透视农民看病难”系列报道搞得非常好，从不同的角度将农民看病贵和看病难展现了出来，“现象篇”触目惊心，“原因篇”入情入理，“探讨篇”有理有据；调查报告也写得很不错，结构科学严谨，内容图文并茂，数据令人震撼，读后也有很多感想。但遗憾的是对卫生行政部门既是运动员又是裁判员的问题没有专门的讨论，对目前一些地方搞医院管办分离的探索没有深入的报道。
既是运动员又是裁判员双重身份卫生行政部门成矛盾“吸尘器”
我这位同学毕业后分配到医院搞临床工作，技术职务一步一步从医师晋升到主治医师、副主任医师和主任医师（破格），行政职务一个台阶一个台阶从科室主任提拔为院长助理、副院长，前年调到一个地级市卫生局当医政处长。用他的话说，医疗界的事他很清楚，什么酸甜苦辣都“尝”过。
医政处是卫生局专门管理医院的职能部门，按理说全市大小几百家医院都要听他的号令，处长位高权重，令人羡慕。可这位同学却一肚子苦水。
同学说，群众无钱治病、有病只能硬挺，大多数情况媒体已经报道了，但也有没报道过的，比如医疗器械方面就有许多黑幕，一个3000多元的心脏支架患者要掏16万元；一个5万元左右的心脏介入手术，经销商就净赚2万元，真正的成本就可想而知了。患者用借遍亲戚朋友筹措来的钱看病，看着让人揪心，想着使人掉泪。当初定下了“2000年人人享有初级卫生保健”的目标，现在离这个目标还远得很。
大家指责卫生行政部门这完全可以理解，谁让卫生行政部门既是运动员又是裁判员双重身份呢，无论哪一种身份，责任都不可推卸。但是就因为这种特殊身份，才使得卫生局成为社会矛盾的“吸尘器”和群众抱怨的焦点。
被医院指责“胳膊肘往外拐”被病人说是和医院官官相护
同学继续说，现在工商、质监、药监等在省以下都是垂直管理，他们的监督工作不受地方保护的干扰，和监督对象没有什么利益瓜葛，即使被监督对象出了什么大纰漏，只要处理果断，一般不会受到多少指责。举一个不一定恰当的例子，现在全国矿难层出不穷，大家矛头指向的都是官煤勾结，有几个指责安全监督管理部门的？
卫生行政部门上下级之间仅仅是指导关系，机关的人、财、物都是由当地党委和政府管理。换句话说，如果下一级卫生局对上一级卫生局的指示不执行，上级卫生局是没有多少硬办法的，采取组织措施更是天方夜谭。
从市卫生局来说，县及县以下医院是由县卫生局管理的，市卫生局一般不好直接插手。市卫生局直接管理的是市属人民医院、中医院、传染病医院、精神病医院、妇幼保健院等十多家医院，这些医院院长都是处级和副处级，并不把科级干部放在眼里（本来是叫医政科，为了对外方便才改为医政处，实际上处长就是科长）。特别是市人民医院，院长同时兼市卫生局副局长，资格比局里分管医政处的副局长还老，我们每次去市人民医院检查工作感到左右为难。名曰检查，看上去是向院长汇报工作，赔着笑脸，毕竟乌纱帽是捏在人家手里。发现大处方、滥检查，也只能和医院中层干部说说，他们有没有汇报不得而知，反正是继续我行我素。
最难办的是医疗纠纷。病人对医院不满意找到卫生局医政处，我们也是无可奈何。病人的不满有的是服务态度不好，有的是多收费，有的是延误病情，还有的是治疗失误造成病人残废或者死亡。病人的投诉绝大部分是有道理的，我们也常常是拍案而起，想对医院严肃处理，还病人一个公道，但大多数情况是医院并不买我们的账，最后是不了了之。我们一方面被医院指责为吃里爬外，胳膊肘往外拐；一方面被病人说成是官官相护。现在群众对医院的不满都得我们来扛。
探讨篇：卫生行政部门不能既当运动员又当裁判员（2）
只要监管责任到位完全可以创造良好的就医环境
老同学已经回南方了，但是他的牢骚却让我琢磨了好几天，大学毕业后我也在卫生局干过几年，虽然也有类似困惑和无奈，但并没有他现在这样强烈。卫生行政部门集运动员与裁判员双重身份于一身，既要做好整个医药卫生行业的规划、总量控制和质量监督等工作，又要作为所有医院的“总院长”，处处维护医疗机构的利益，比如代表医院招标采购等。这种双重角色，难免使得他们抓工作一手硬一手软，对自己的下属医院护着、惯着，可是偏偏这些医院又不争气，不断地出卫生行政部门的洋相，引起群众和政府的不满。最近发生的哈尔滨和深圳“天价医药费事件”以及安徽宿州“眼球事件”，从表面看是一些医院“见利忘义”，深层次的原因是卫生行政部门双重身份导致监督缺失的必然。据《中国青年报》2005年12月31日报道，宿州市立医院的院长就兼着宿州市卫生局的副局长，“眼球事件”发生后虽然医院院长的职务被免了，可卫生局副局长的职务毫发无损，更荒唐的是这位责任人后来竟然以卫生局副局长的身份出现在事故处理现场，这既是官场的一则新的闹剧，更是运动员和裁判员身份不分的典型案例。
实行管办分离不仅在国外早已是惯例，在国内许多行业也已经这样做了，效果大家有目共睹。国有企业脱离各行业主管部门，统一由国有资产管理委员会管理就是一个很好的例子；如果说这个对象是企业还不足为凭，管理企业的模式管理事业单位不能完全照搬照抄，那么将出版社从新闻出版局（总署）分离出来，成立出版集团，就是事业单位管理体制变革的成功案例；如果有人还说医疗行业比图书出版管理更复杂，那么恰恰医疗行业本身这方面也有了不少探索，北京和上海不约而同地先行了一步，前者的海淀区将医院、图书馆、文化馆、博物馆等29个公共服务事业单位从卫生局和文化委两个政府部门中脱离出来，划归公共委管理，后者将20多家市级公立医院划归医院管理中心，两者形式虽然不尽相同，但在解决管办分离的问题上是完全一致的。
我们在策划“透视农民看病难”系列报道时，是将如何解决卫生行政部门既是运动员又是裁判员的问题列入选题计划的，可是记者的采访非常不顺利，方方面面的知情者都不肯谈。管办不分，地方的卫生局不肯接受采访多少还可以理解，毕竟是捅到了人家的痛处；医院闪烁其词也是情有可原，毕竟卫生局现在还是医院的婆婆。最奇怪的是在实行管办分离的地方，大家似乎也达成了只做不说的默契，一个个犹抱琵琶半遮面，这就耐人寻味了。有人分析可能是管办分离中各方面利益博弈还在进行，新的格局还不稳定，现在就谈成功，担心还为时过早。
其实，只要看准了的事，只要符合“三个有利于”的原则，只要能将卫生行政部门的监管责任真正落实到位，只要能给患者一个放心就医的医疗秩序和环境，完全可以大胆地试、大胆地闯，不必羞羞答答。
相关链接
上海申康医院发展中心正式挂牌
2005年9月9日，上海申康医院发展中心正式挂牌成立，标志着上海市市级公立医疗机构管办分离改革工作正式启动。申康医院发展中心受市国资委委托，承担投资建设市级公立医疗机构的职能，对市级公立医疗机构的国有资产实施监督管理，履行出资人职责，承担国有资产保值增效责任；同时；作为市政府的办医主体，申康医院发展中心将根据市政府的要求，坚持正确的办医方向，办好市级公立医疗机构，进一步提高市级医疗机构的整体水平，为患者提供质优价廉的医疗服务。
江苏省无锡市医院实现“管办分离”
2005年9月29日，无锡市医院管理中心挂牌成立。此次挂牌，标志着以政事分开、管办分离为主要内容的无锡卫生事业发展新格局初步形成。医院管理中心按照“政事分开，管办分离”的要求，代表市政府履行国有资产出资人职责，借鉴现代管理制度和法人治理结构，对所属的由政府出资办的医院进行管理，推行国有医院委托管理法人代表任期目标责任制。
医管中心和市卫生局是市政府领导下平行的建制，医管中心实行主任负责制，依法承担对全市医疗机构的行业监督职能，重点发展农村卫生和社区卫生服务，履行公共卫生管理，直接管理疾病控制、卫生监督、急救中心及中心血站等公共卫生机构的职能。
北京市海淀区医疗机构纳入公共服务委员会管理
2005年7月18日，北京市海淀区公共服务委员会成立，之后，北京市海淀区卫生局下属22家医疗机构的人、财、物，划归新成立的海淀区公共服务委员会管理。据介绍，新成立的公共委是区政府的特设机构，与其他政府职能部门是平行关系，但没有公共行政权力。
公共委将采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与医院等事业单位建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与提供公共服务，加强对公共事业资源的整合，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置转变。
滑县县委书记黄道功评说“透视农民看病难”系列报道
本报推出的“透视农民看病难”系列报道，在国家级扶贫开发工作重点县河南省滑县引起了强烈反响，县委书记黄道功对此发表自己的看法。他说：“这组报道，组织得相当及时，我每期必看，并把‘透视农民看病难’系列报道的文章都收集了起来，供大家研究，打算对照报道中提出的问题，改进我们的工作。”
黄道功还告诉记者，为解决农民看病难，县委、县人民政府成立了新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，利用广播电视、宣传单、标语等形式，让农民群众明白相关政策。同时，开展农村药品市场专项整治行动，对新农合基金专户储存、专款专用，定期公布收支账目，确保基金公正、公开、有效地用在农民防病、治病上。民政部门还拨出救助资金，代缴农村五保户、军烈属和贫困家庭参合费用。
探讨篇：公立医院必须维持公益性质
——访时任卫生部部长高强
作为主管国家卫生工作的政府部门，如何解决农民“看病难”“看病贵”问题，记者日前采访了卫生部部长高强。
高强说，造成农民“看病难”“看病贵”，主要原因有两个：一是农村和社区卫生发展严重滞后，设备条件较差，服务水平不高，难以满足群众的医疗服务需求；二是群众对基层医院缺乏信任，患一般病也到大医院就诊，优质医疗资源供不应求。
目前，公立医院占医院总数的96％。公立医院必须维持公益性质，必须注重维护群众利益，不得以营利为目的。公立医院靠医疗服务“创收”的机制应逐步改变。主要措施是：要加大政府投入，规范医疗机构收支管理，最理想的办法是实行收支两条线。支出由政府有关部门核定，财政预算安排；收入上缴政府有关部门，切断医疗服务收费与医务人员收入的联系。
但改变“创收”机制不是要恢复吃“大锅饭”，而是要规范管理。医务人员的全部精力应用于救死扶伤，治病救人，而不能搞“创收”。政府有关部门应按照较高标准确定医院工作人员的工资总额，实行总额控制，由医院内部制定科学规范的激励机制，调动医护人员积极性。引入市场机制的前提是坚持以政府为主导。部分公立医院引入社会资金进行改制改造，但不是甩包袱。政府应集中财力，加大投入，转变公立医院的运行机制，使之成为忠实为群众服务的公益性事业单位。
公立医院对危重病人和需要紧急救助的病人，应坚持“先救治后结算”的原则，不允许见死不救。实行医疗救治并不是免费治疗，病人中属于救助对象的，医疗费用应通过民政部门救助经费解决；不属于救助对象的，通过农村合作医疗资金、城镇职工医疗保险基金、医疗救助资金或社会捐助资金解决。地方财政应给予必要的资金支持，医疗机构也要发扬人道主义精神，实施积极救助。
公立医院开办特需医疗服务的目的是满足群众的不同医疗服务需求，但不能太多。对此，要清理和规范。用于特需医疗服务的病床不得超过医院床位总数的10％，不能影响基本医疗服务供给，所得收入除弥补医疗服务成本外，应建立医疗救助基金，用于帮助解决部分特困人群的困难。
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探讨篇：确保农民用药安全有效
——访时任国家食品药品监督管理局局长邵明立
在我国部分农村和贫困地区，近年来假劣药品问题突出，一些制假窝点销售渠道向城乡接合部和农村地区转移。一些偏远农村药品经营单位和医疗机构进药渠道仍然混乱，质量难以保证，这对农民的健康构成了严重威胁。
党中央、国务院历来高度重视农村药品的安全问题。截至2005年年底，全国80％以上的行政村建立了药品监督网，并实现了药品连锁配送。各地坚持两网建设与新型农村合作医疗试点工作相结合，因地制宜，积极探索。有的地方依托农村三级医疗服务和计生网络构建农村药品供应网络；有的地方引导药品连锁经营向农村发展和延伸。农村药品市场秩序有所好转，农民用药安全状况有所改善。
我国地域辽阔，各地农村情况相差很大，在没有额外专项资金支持的情况下，“两网”建设工作
