把权力关进制度的笼子里-第3部分

按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！


市场的关系，清理不符合改革方向和经济健康发展的政策、规定已是刻不容缓，当务之急。

　　　　当前，阻碍经济发展的一些制度弊端仍然存在，如政府对市场干预过多：一些地方财政资金投入竞争领域，影响市场公平；一些地方为提高竞争力出台大量税费减免退政策，导致资源配置抵消，造成财政收入的流失等。要保证释放市场活力，必须打破制度束缚和利益干扰，对政府设置的审批备案和具有强制性条款的等级制度，特别是与经济活动相关的隐形和变相审批事项，要进行全面清理，打破部门藩篱的利益垄断，建立统一规范公平竞争的市场体制，这对发挥隐形的市场之手作用极为重要。

　　　　十八届三中全会《决定》指出：“科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制的内在要求。”在社会主义市场经济条件下，政府的职责和作用主要是保证宏观经济稳定，加强优化公共服务，维护市场秩序。在当前资源配置状况下，公共产品和服务的资源配置，由政府主导；在非公共产品和服务的资源配置中，由市场起决定性作用，这样，就实现了“看不见的手”和“看得见的手”的优势互补，共同促进了市场经济健康发展。

　　　　习近平同志指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”同时指出：“要坚持在实践中深化学习、在学习中深化实践，不断研究新问题、总结新经验，学会正确运用看不见的手和看得见的手，成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手。”

　　　　（2）中国与欧亚市场的案例借鉴

　　　　强调资源配置中起决定性作用的市场和更好发挥政府作用这一突破性的命题，是十八届三中全会做出的重大决定。从党的十一届三中全会到党的十四届三中全会的定位是，市场在国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用。十八届三中全会再次强调，从基础性到决定性不只是字词的转换，而是充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的理论探索，为进一步推动经济持续健康发展，为中华民族伟大复兴中国梦的实现打下了制度基础。

　　　　我们可以从欧亚经济发展的案例中得到借鉴。19世纪中叶到现在，发达国家人均收入水平年平均增长3％，一个发展中国家如果善于利用后发优势，经济增长速度可达到8％—10％，但这是前所未有的历史现象。从第二次世界大战后到现在，全世界180多个发展中经济体，只有中国台湾和韩国两家从低收入到中等收入，然后进入高收入阶段。还有13个经济体从中等收入变成高收入，其中有日本和亚洲四小龙。而180多个经济体的绝大多数国家长期陷入低收入或中等收入陷阱。究其原因就是没有处理好政府和市场的关系。这一现实案例，为党的十八届三中全会提供了借鉴。因此，要成为一个发展成功的国家，必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府作后盾。所以在强调“无形之手”的同时，一定要和政府的“有为之手”紧密连接，这主要考虑了两点因素：

　　　　一是转型中的国家，因为过去所采取的战略，遗留了一批违反比较优势、没有自生能力的资本密集型大型企业，对这些企业的保护津贴不能立即完全取消，否则会造成大规模破产，给社会带来不稳定，因而需要政府给原有产业一定的转型期的保护和补贴。

　　　　二是转型中的国家，由于政府过去多将有限资金用于发展资本密集型的产业，导致基础设施条件弱化，同时存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、实事求是、务实地创造条件给予克服，有为政府在发挥调整制度扭曲作用中，还要充分与市场合作。

　　　　3。行业的手——“自治之手”

　　　　在当代中国，市场经济发展的熙熙攘攘人群中，除了科学家、政府官员、企业家外，又增加了一些社会组织板块的秘书长们，他们忙碌穿梭于政府和企业之间，通过宣传政策、创办论坛、推出产品，让创新驱动发展战略落地生根，打造充满活力的行业协会、产业联盟。这种社会组织发育中的成功代表就是中关村科技园区，被称作“中关村现象”。它为科技创新驱动创造了多个奇迹。

　　　　市场导向下的创新活动催生社会服务，科技企业下的创新行为，使科技与经济融为一体。一般情况下，科技企业下的专长不在公关，而在技术创新，研发生产什么，一律由市场说了算。企业只需要对市场负责，专攻技术和市场的结合点。而对政策信息、公共关系等制度化服务的需求，就交予由此而产生的科技企业、协会、商会等社会组织，以便为科技企业家的技术创业行为找到归宿点。

　　　　首要一点是组织好政社活动，才能充分发挥“自治之手”的功能。

　　　　创新需要政社分开，政府和社会组织是参与创新过程中的两个不同主体，前者具有税收强制力和行政权力，后者是依靠承接公共服务和社会筹资运转，前者的优势在于规范管理和宏观统筹，后者在于为创新活动提供多元化及时性的服务。政府可以把行业的信息收集、规划研究、信用体系的建立等，以定向形式公开外包，而社会组织可以通过充分竞争完成优胜劣汰，使两者在宏观调控和微观服务上形成一种互动局面，创新体系，促进整体效能提升。

　　　　“自治之手”的治理空间宽广而深远，现代化的创新治理首先要划分出各主体间清晰的治理空间，完成创新的过程需要企业冲在前，同时给予社会组织生长的空间，确保政府在知识产权保护执法等方面的托底职能。创新必须体现一个涟漪信号，在市场推动下，从位居中心的企业深渊不断向社会组织和政府扩散，最终实现驱动的市场治理、社会治理和环境治理的平衡，正如习近平同志所指出的那样，实施创新驱动发展战略，是一项系统工程，需要破除一切束缚，创新驱动发展的概念和体制、机制，这一工程的主题就是通过充分发挥和驱动“自治之手”的功能来实现。
第6节。
　　　　三、权力清单——“法无授权不可为”

　　　　党的十八届三中全会，提出权力清单制度的建设规范，国家部委和地方政府都在积极探索和实践，这对限制有效的权力制约和协调机制，推行政府工作部门的权力清单制度具有重大实践意义。

　　　　权力清单制度推行的根本依据是：理清政府机关行使公权、干预私权利的界限，建构符合现代市场经济规律的规则。

　　　　按照建立现代法治国家的要求，建设现代法治政府是首要之举。必须确立政府清晰的权利和义务关系，全面完善和建立政府各个领域的运行制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，对坚持依法治国、依法执政、依法行政具有重要推动力，对实现法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设将会开创崭新的局面。h米h花h书h库h ；http：//www。7mihua。com

　　　　1。权力清单的出台

　　　　习近平同志指出：“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”

　　　　全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，建设依法治国、依法执政、依法行政的制度现代化体系，将行政权力机关实行权力规范和权力监督，提到了重要议程。不论治理体系还是治理能力的运行和提升，都涉及国家权力，也包括政党权力的范畴。十八届三中全会《决定》提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。并强调，深化行政体制改革，加快转变政府职能，对于使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，进一步提高政府执政水平，激发经济社会发展活力意义重大。推行权力清单就是在这一前提下，将行政管理和行政执法的范围、边界和执行手段，运用清单的形式进行考量和规范，产生了权力清单制度。

　　　　权力清单制度为行政机关依法行政提供了约束尺度，同时，为企业、社会、公民提供了依法办事的规则、根据。它运用办事指南和程序手册的形式，简明扼要、合法有据地公布，公开透明，这对深化治理体制改革也是一个大部署，将为建设法治政府，推动法治社会建设起到不可估量的先导效果。

　　　　2。权力清单的四个要素

　　　　推行权力清单是一个阶段性试点、长远性执行的制度体系，它具有自身的资质特点：

　　　　①它按照法定范围授权，理清行政权力事项。

　　　　②为清单的顺利推进，需要编制行政权力运行的流程图。

　　　　③需要确立行政权力清单的运行程序和制度安排。

　　　　④根据运行流程图的安排，不断调整权力清单的内容和运行流程，在动态的运行中，系统经受政策考验，并编制权力清单的细化规则。

　　　　3。“红头文件”审批，再也行不通

　　　　国务院发出了严格清理非行政许可审批事项的通知，这在社会引起巨大震动。

　　　　行政许可包括许可与非许可两种。行政许可是指行政机关根据相对人的申请准予其从事特定活动的行为，只有法律、行政法规可以设定行政许可，即按照行政许可设定的行政审批制度。

　　　　非行政许可审批是指不适用行政许可法的审批范畴：“有关行政机关对其他机关或者对直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批不适用本法”。国务院首批将各部门的行政审批事项汇总，清单涵盖60个部门，1325项正在实施中的行政审批事项，其中非行政审批事项369项，占三分之一。非许可行政审批，在目前的行政审批制度中占有三成的比例，国务院发出清理非行政许可审批事项就是针对这一现状而做出的决定，将面向公民、法人和其他组织的非行政审批事项取消，或者依法调整为行政许可，不再保留红头文件式的审批方式，即非行政许可审批这种文件类型。从一定环境意义上看，非行政许可审批事项的存在是方便部门管理行使的一种捷径，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范，实际上，非行政许可审批就成为没有法律依据的红头文件，所进行的审批事项，成为政府行政权力的“灰色地带”，在很大程度上，导致权力寻租空间的存在，形成滋生腐败的土壤。
第7节。
　　　　四、负面清单——“法无禁止即可为”

　　　　负面清单是针对权力清单而设立的一项制度。即一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、行为等，清单以外则充分开放，“法无禁止即可为”。

　　　　十八届三中全会《决定》指出，建立公平、开放、透明的市场规则，就要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。推行负面清单对于加快完善现代市场体系，建设法治政府，是一项治理模式上的重要转变，是对规范、约束政府权力、规范公权、保障私权的一项制度性重大改革。

　　　　1。负面清单瘦身↙米↙花↙书↙库↙ ；http：//www。7mihua。com

　　　　2013年9月上海自贸区首次发布负面清单之后，于2014年7月1日又公布了瘦身版的负面清单，管理措施由原来的190条调整到129条，同比瘦身近三成，在瘦身的51项中，因扩大开放而实质性取消14条，因内外资均有限制而取消14条，因分类调整而减少23条，如删除禁止投资互联网上网服务营业场所、限制投资铁路货物运输公司、禁止投资博彩业以及禁止投资涩情业等内容，有关取消投资博彩业涩情业的限制引起广泛关注，但自贸区解释说删除不代表放开限制。与2013年版相比，新版负面清单具有明显瘦身特征，其制度的影响面均可推广、可复制，这在权力清单制度建设领域又迈出了更大更快的步伐。

　　　　2。清单之外即可为

　　　　国家的试点范围首先确定在上海自贸区，率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单制度转变为非禁即入的负面清单模式，这是将法律法规禁止的事项，即对于权力清单之外的事项，对市场主体的行为不进行任何干预，这将保证统一的市场准入制度得到有效实现。它的最鲜明的探索是对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。这在推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，实行先照后证，注册资本认缴登记，推进国内贸易流动体制改革，向建设法制化营商环境迈出了重要的一步。

　　　　负面清单制度的实行是随着社会的发展，各种新的业态、新的领域不断出现，市场主体能否进入这些领域的现状而决定的。负面清单就成为制度调整的空白地带，在正面清单制度确立之后，市场主体能否进入，这就取决于政府的自由裁量，由此会产生权力寻租、暗箱操作等系列腐败现象，严重影响了市场活力的释放。

　　　　负面清单的治理模式就如同机场的安检人员采取负面清单的做法，列出不能随身携带的物品清单，这既保证飞机安全，又提高安检效率。如机场的安检，采取正面清单管理模式，就必须对乘客行李逐一进行安检，这样将大大加大安检成本。而实行负面清单模式，则是运用禁止的指令手段确定通行规则和准入条件。同样，对市场主体采用的负面清单制度，明确规定法