剑桥美国经济史-第51部分
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结束语：政府在管制中的作用
在20世纪的大多数时间里，美国式的管制以不同于其他发达国家的观念和制度不断发展。差别来自私有制和意识形态的承诺单一地结合在一种有限的状态中。即使在大萧条这一最黑暗的时期，国家也没有责备以前的私有制——只是谴责竞争——而且也只支持了相对有限的政府干预形式。美国人对国家权力的恐惧也有助于说明美国式的管制在权限上的分割，与州和联邦的机构、法院和国会交迭在一起。而且，它们更为强调过程而不是结果。1946年的《行政程序法》与普遍的司法观相结合，使得美国的管制程序错综复杂。美国的管制传统与其他国家的根本性区别是它极度依赖于不断发展的经济学原理。竞争和垄断的概念、寡头垄断下的竞争、边际成本分析以及可竞争性都为政策上的争论成功地提供了理论基础。无论从理论还是实践上来看，管制显然都被证明是动态的。
对管制很难做出一个纯粹的历史判断。显然，它时好时坏。比如，通过电话管制就实现了以较低的费率提供非常普及的、高品质的服务。但对天然气来说，管制实际上是导致了供给危机。在某些特殊的情况中，比如商业航空运输，管制就被寻求控制这一行业的利益集团俘获了。在其他部门，比如核能，管制者和被管制者就始终被锁定在严重的对抗之中。在20世纪中，管制在最低程度上为美国提供了一种保护企业、但同时又要对其进行控制的政治上可接受的方式。
公共部门（1）
W·埃利奥特·布朗利（）
公共部门——受政府控制的经济部门——的扩张是20世纪经济史中最为显著的一个特征。这种扩张是相对的，同样也是绝对的。尽管美国经济几乎在整个20世纪都在迅速扩张，但公共部门的扩张表现得更为迅猛。不论政府采取了什么措施，公共部门扩张这一趋势还是出现了，而且在各级政府中都是如此。
我们可以用所有级别的政府中全部的政府支出——购买商品和服务以及转移支付的总和——来说明经济结构的巨大转变。第一次世界大战前，政府开支大约占国民生产总值（GNP）的7％到8％；到了20世纪70年代，政府开支已经接近GNP的40％。
这一令人吃惊的增长表现出很不连续的特征：它最初是一些相当不连贯的转变的结果（见表）。每一次转变都伴随着关系国家安危的紧急情况——大的战争（包括冷战）和/或严重的经济萧条。这些紧急情况表现出一种“上升棘轮”效应，也就是说在危机之后，政府开支就会稳定在一个比危机前高的水平上。第一次世界大战是20世纪的第一场这种危机，使得政府开支的相对水平迅速增长，这就是战争的结果。到20世纪20年代，相对于国民生产总值而言，政府开支几乎是第一次世界大战前的两倍。在大萧条初期，即使是在新政开始实施前，政府开支也增加到了GNP的20％以上，而且在整个20世纪30年代都保持在这一水平上。第二次世界大战的筹资活动推动了政府开支的增长，达到GNP的50％以上，而且在战后一段时期，政府开支再度增加，与冷战和朝鲜战争的紧张局势相一致，政府开支在20世纪50年代初的增长超过了30％。此后，政府支出一直保持着增长的势头，直到20世纪80年代才大致稳定在GNP 40％的水平上。
与公共部门相对规模的扩大相一致的还有其他几个趋势。首先，伴随着这种扩张的是政府行为的集中化。公共部门的开支在1902年大约占州和地方政府开支的2/3，而到20世纪70年代，这一比例尚不足1/3。在第一次世界大战、20世纪30年代的新政10年以及第二次世界大战中，联邦政府的扩张是最为迅速的，而州政府的扩张则在20世纪20年代和60年代表现得最为明显。
其次，卫生和福利服务以及国防开支的增加相对更大。在1902年，日常行政部门——比如国务院、财政部、商务部等的运行——的支出需要决定着联邦支出，而且邮政服务的支出占预算的将近1/4。到1990年，日常行政的成本压缩到了预算的将近1/3的规模。此外，卫生和福利支出从世纪初的寥寥无几增加到联邦预算的将近1/3。与1902年相比，国防开支在1990年的联邦支出中也达到了将近1/3的比例，但从20世纪40年代到70年代，这项支出超过了联邦支出的40％（见表）。
最后，国家税收体系对所得税的依赖越来越大（见表）。所得税的作用在1913年到20世纪200年代之间迅速增强，但由于大萧条缩减了税基，所得税在萧条期间出现下降，然后在第二次世界大战期间又开始剧增，并且一直增长到20世纪80年代，尽管后来的税率比较低。严重依赖所得税这一特征使得美国的税收体系与大多数工业国家有所区别。到20世纪80年代末，除了加拿大和日本之外，美国比其他实行生产型公司所得税的主要工业国更加严重地依赖所得税（见表）。相反，除了日本之外的其他工业国更多地使用的是销售税，尤其是全国性增值税。
公共部门中这种令人惊奇的转变仍没有得到全面的解释。经济学家在公共开支的增长与某些经济因素之间发现了一定的联系，这些因素包括当公共服务的成本增加时对这些服务的需求缺乏弹性、单位资本收益的增长、人口的增长，以及与城市化、工业化或者更一般地说——与社会组织的复杂性相关联的负外部效应。但是，粗略地说，这些统计上的联系最多只能对20世纪公共开支的增长作出一半的解释。而且如果不把经济因素结合起来的话，不可能解释政府的集中化、政府职能的转变，以及公共财政结构的变迁。要解释这种转变，必须根本性地转变对公民价值的理解，这种转变受政治学和政治制度的影响，以及社会危机的外部推动。
公共部门（2）
政治过程
为了解释20世纪公共部门发展的复杂情况，许多历史学家、政治学家和经济学家提出了各种各样的解释性模型。最早的一个是“累进论”，它认为20世纪公共部门的历史主题是社会民主的胜利。在公共财政部门，这种胜利的主要表现是采用了精心设计的累进所得税——根据“能者多付”（ability to pay）原则来征税。这一胜利是农民和工厂工人这些下层阶级合作的结果。
第二种解释——公司论者的解释——把累进论的解释颠倒过来了。公司论者认为20世纪美国的公司和最富有的人控制了公共部门，以保护投资体系和一般业务，并保护他们自己的权力。在税收政策领域，公司论者强调在20世纪20年代积聚了足够力量的“霸权税收逻辑”的重要性。他们认为从20世纪20年代起，保守势力就成功地运用政治和经济策略削弱了累进的收入和利润税的739再分配效果。
第三个模型——大多数是经济学家构建的——也强调“国家”被私人利益所控制，但这种解释是以国家的政治经济学中强烈的新保守主义假定为基础的。新保守主义叙述了在20世纪的美国“征税人”如何运用所得税来建立国家，尤其是他们如何运用所得税克服了美国人传统上对纳税的反对。国家的代表以及它所服务的特定利益集团在取得对全美国的通讯工具的控制方面、在运用联邦的权力挫败或者镇压社会底层对国家的挑战方面、在培养一班能够设计效果难以察觉的税收体制的专家方面取得了成功。以上均是反对者批评的焦点。这些观点的支持者则认为，授权征收所得税的宪法第十六修正案是特殊利益集团使联邦政府能够为逐渐增加的军费开支和社会福利计划筹资的一个工具。
第四个模型最恰当的名称是“多元论者”。像累进论者、公司论者和新保守主义者的解释一样，多元论者的模型强调的是经济利益集团的政治力量。多元论者认为，这些集团通过循序渐进地塑造立法的过程创造了由特别计划、优先税收比率和“税收开支”组成的复杂的网络。但是，与公司论者和新保守主义者的观点相反，多元论者将政治过程中胜利者的范围扩大到了中产阶级集团。在税收政策方面，多元论者认为国家层面上的结果是建立了一个“实质上对穷人免税，对广大中产阶级以稳定的税率征税，对富人以随政治和意识形态而变化的变动税率征税”的税收体系。两位政治学家清楚地阐明了多元论者所发现的推动这一渐进过程的力量在社会各阶层之间的分配：“就像波戈（Pogo）所说的那样，我们——广大的中产阶级和下层阶级——享受了特殊利益，‘本来就应该是这样'。”与新保守主义者将现代国家视为利维坦（Leviathan），被特殊利益集团控制和剥削这种观点相反，多元论者认为，对税收的抵抗将导致国家瘫痪和衰竭。还有一个解释性模型比其他四个模型更为折中——也更具历史基础——而且在解释20世纪公共部门的扩张方面更为有力。这种方法将“国家”和有效的民主价值与利益集团结合在一起进行分析。历史的偶然性、国家危机以及政治企业家塑造了历史事件。制度变迁的不可逆性或者“路径依赖”特征，以及作为其结果的政策流程通常是混乱无序的，更像自然科学所描述的物质系统。这种模型可以最恰当地称为“民主主义—制度主义者”的解释。
在这个模型中，为控制公共部门而发生的政治冲突更为激烈，而且在这个过程任何给定的时点上，结果都是不确定的。无论公司还是低收入群体在政治结构中都发挥着重要的作用。民主价值在这种场景中也居于中心地位，这有助于解释为什么在采用强制和联邦政府力量提高公共收入方面，自由民主社会是最为成功的社会。
像新保守主义者的模型一样，民主主义—制度主义者非常关注在政治过程中作为一个自动行动者的国家。比如，民主主义—制度主义者认为政治结果是由行政领导和官僚行政，而不是由法律的制定导致的。这个模型考虑了那些对政策形成和执行的影响越来越大的“专家”的作用。最后，民主主义—制度主义模型考虑了系统性知识和社会理论，尤其是联邦政府内产生的信息对公共部门扩张的影响。
19世纪的背景（1）
民主主义—制度主义模型特别关注在国家面临紧急情况时政府的转变，尤其是收入体系的转变。第一次紧急情况是美国内战，其间建立了一个混乱的公共部门和国家收入的发展模式。如果说现代战争就是将政府支出用于大量的装备，需要有一个雄心勃勃的、空前的紧急税收计划的话，那么美国内战就是美国经历的第一次现代战争。在内战的混乱状态中，在19世纪50年代的局部危机里积蓄了相当力量的共和党人采用了一个高关税体系。这一体系继而成为了一个雄心勃勃的新的国家经济政策和经济基础计划的核心。关税收入的大量增加对于经济民族主义和保护主义来说也是一个极大的胜利。美国内战期间采用的高关税扩展了制定税收保护、税收激励和税收补贴这些国家政治经济学中重要的——实际上是永恒的——因素的政治过程。在一定程度上说，共和党人通过关税体系将税收体系当成了大政府和政党统治的推进器。
尽管都带有退步的特征，但是对高关税的支持是广泛而多样的。而且这些支持到20世纪还是那么有力——直到1934年通过《互惠贸易协定法》（the Reciprocal Trade Agreements Act）之后，高关税的支持率仍然很高。制造商欢迎高关税体系，因为这可以使他们摆脱欧洲竞争者的破坏而建立全国性的营销组织。高关税与其说是为亚当·斯密所支持的“幼稚产业”带来利益的话，还不如说是为美国大公司带来了利益，这些公司完成了纵向一体化，获得了胜过欧洲竞争者的长期利益，欧洲竞争者则被限制在狭小的市场中。高关税同样对工人有利，他们害怕来自欧洲、拉丁美洲和亚洲的低工资劳动力的竞争。最后，高关税为共和党人的转移支付、公共事业和军事行动提供了资金。共和党政府运用高关税为国家第一个重要的保险体系提供资金——一个为美国退伍军人提供养老金和伤残补贴的庞大计划。当19世纪70年代和80年代养老金支出的范围逐渐扩大后，它就成为了共和党巩固自身力量的一个重要因素。此外，整个北方共同体的领导人开始习惯于从后来著名的“政治拨款”——用关税收入来提供资金的年度河流和海港议案——中获得政治上的支持。在19世纪80年代到90年代之间，关税收入为美国大型舰队的建造提供了资金，这是美国要在全球拥有发言权的必要条件。美国政府债券的持有人同样也支持高关税，因为他们的本金和利息的支付都要由关税收入来提供，而且他们在得到本息偿付的时候不会增加税收负担。那些因为欧洲资本更便利地流入美国而获益的美国银行家也支持高关税。他们感激关税收入向欧洲人偿付了公共债务。
美国内战后，民主党对关税提出了尖锐的批评，向共和党的权力发起了挑战。民主党人利用美国革命和早期共和国的思想攻击特权、垄断权力和公众的堕落。民主党人攻击关税是“托拉斯之母”，也是共和党向大公司提供补贴计划的主要动力，这使得民主党在农民、南方人、中产阶级消费者和小企业主之中得到了更广泛的支持。因此，从整个国家来看，两个相互竞争的政党之间的尖锐冲突主要就是对关税和普通税收存在意识形态上的差异。这些差异塑造了直到第二次世界大战为止的税收政策。共和党内部在税收问题上也出现了两极分化。共和党激化了阶级冲突，而且把税收问题推到了政治的中心位置上，并一直持续了近一个世纪。
一直以财产税作为传统税种的州和地方税收在19世纪后半叶也出现了动荡。由于美国内战之前的商业扩展和工业革命聚集了一定的力量，杰克逊主义的改革者试图将财产税扩大到所有财富形式上；在大多数州，他们建立了一个一般性的财产税体系，不仅包含了不动产，�
