区域经济学原理-第41部分
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2。 区域经济政策评价是及时纠正区域经济政策偏差、合理调整区域经济政策目标和工具的前提条件
区域经济政策评价作为对区域经济政策实施中可靠的信息反馈，无疑有助于决策者全面了解并及时纠正区域经济政策在实施过程中所出现的偏差，并合理调整区域经济政策的目标和工具，以实现政策收益的最大化。缺少区域经济政策评价这一信息反馈机制，将很难及时发现政策偏差和减少政策失误的损失。
3。 降低区域经济政策的成本，提高区域经济政策的效益
由于区域经济政策是政府提供的发展援助，实践中往往容易产生重效益轻成本的倾向。区域经济政策评价既包括对政策效应的评价，也包括对政策成本收益的评价。区域经济政策评价一方面有利于抑制区域经济政策制定与实施过程中的寻租行为，确保政策投入的适度，避免非必要的区域进入政策适用对象区域的范围；另一方面也会对区域经济政策投入的规范化与高效使用形成压力，从而提高既定政策资源的使用效益。
二、区域经济政策评价面临的困难
区域经济政策评价所面临的诸多困难主要表现在：
1。 区域经济政策目标的复杂性
区域经济政策的目标一般是一个体系，并且多数目标（如福利性目标）尚缺乏广泛认同的数量化手段，难于建立起区域经济政策评价的目标基准。而且在短期区域经济政策目标常常是相冲突的而不是相容的，如效率目标与公平目标、经济增长目标与环境保护目标等。因此，区域经济政策的实施往往难于实现政策目标体系中的每一个目标，因此在区域经济政策评价中，往往不能形成一个明确的总体性评价。
2。 区域经济效应的多源性
区域经济格局的演变往往是在包括区域经济政策在内的多种政策因素和非政策因素共同作用的结果。国家产业政策、金融政策、贸易政策均有很强的区域效应，能对区域经济格局产生重大影响。在经济全球化的当今世界，国际经济社会形势的变化也会对特定区域的经济发展产生较长期的重大影响，并因此引起区域经济格局的变化。现代政府高度重视统筹包括区域经济政策在内的各项政策，使各政策相互配合，以获得最佳的政策效应。因此，现代区域经济政策作用的发挥也离不开其它相关政策的作用。因此，在区域经济政策评价中，很难将取得区域效应的全部或明确的份额分离出来而归功于特定区域经济政策的实施。
3。 区域经济政策的成本界定问题
区域经济政策的实施成本既包括政府的政策性援助支出，也包括政府为实施区域经济政策而在组织、协调和人力投入等方面的成本，还包括企业与居民在各种经济刺激下改变经济活动决策而支出的费用（如迁移费用），其中，企业与居民的成本由于比较分散与隐蔽，只能通过估算的方法得到。区域经济政策的实施还会产生大量的间接成本，如区域发展援助资金对发达区域发展资金的占用而产生的对发达区域发展的不利影响、区域经济政策的制定与实施过程中的寻租活动产生的损失等，这些成本识别与核算的难度更大。
4。 区域经济政策的时间效应
区域经济政策本身作为区域经济发展的一种重要外部变量，可能在政策酝酿、讨论与制定的阶段就引发了较强的区域效应，如我国西部大开发支持政策的制定进入征求意见阶段时，就引发了大规模的民营资本〃西进〃热。一些区域经济政策，如区域文化、教育与卫生援助政策，往往需要几十年才能产生较明显的效应，并且该效应持续的时间可能比这些政策所延续的时间长得多。
5。 区域经济政策评价中的信息缺失与失真
区域经济政策评价主要存在两方面问题：一是信息缺乏问题。如区域经济政策实施前的历史信息往往难于获得，即使是当期信息，也常因信息收集与处理的成本过高而不易获得。二是信息失真问题。信息的收集、处理与传播不可避免地会产生失真，而且某些区域政策的受惠区为了继续获得政策援助，常常有意操纵、过滤与扭曲信息，这常常使区域经济政策评价难于获得真实的信息。
此外，在区域经济政策评价中所采用的方法也存在诸多技术缺陷，对区域经济政策的评价最终还需要评价者给出主观判断。因此，不同的评价者，特别是区域经济政策的不同利益相关者，运用不同的评价技术，可能对同一政策给出不同的评价结论。在区域经济政策评价中存在的广泛争论，也给区域经济政策评价带来了一定的困难。
三、区域经济政策评价的内容与方法
区域经济政策评价涉及的内容广泛，既有综合评价，也有专项评价；既有效应评价，也有效益评价；既有事前评价，也有事后评价。
区域经济政策综合评价是以区域经济政策体系目标为标准对政策总体所进行的评价，如区域经济政策效应评价、区域经济政策成本收益评价。
区域经济政策专项评价是对区域经济政策中的分项目标或区域经济政策中的专项政策所作的分析，如对区域经济政策就业目标的评价等。
区域经济政策效应评价是通过将区域政策目标与效应进行求差式对照来检验区域经济政策干预逻辑的合理性。区域经济政策效益评价是将区域经济政策效应同投入、目标与需要进行求商式对比，或将需要同目标进行求商式对比，来检验区域政策干预逻辑的合理性（张可云，2005）。331
区域经济政策事前评价主要是对政策备选方案进行的评价，为决策者提供区域经济政策的辅助决策资料。区域经济政策事后评价则是对政策实施效果、效益的分析，给区域经济政策实施中的控制与区域经济政策修订提供反馈信息。
戴蒙德与斯彭斯（D。 K。 Diamond； N。 A。 Spence ； 1983）从评价所依存逻辑的角度，将区域政策评价方法分为三类：间接方法、部分方法和综合方法。332间接方法通过一个或若干个与区域经济政策目标的指标在区域经济政策实施前后的对比，间接推断区域经济政策效应，这种方法在区域经济政策评价中应用得最为广泛。部分方法是采用某些数量技术，对区域经济中某些社会经济的发展演变做出合理的预测，进而对区域政策的结果和具体影响进行评价，以说明区域政策的具体目标是否实现。综合方法是对各种政策工具的全部成本与利益进行全面的综合分析并得出结论的方法，其操作难度最大。区域经济政策评价通常会应用多种评价工具，主要有干预逻辑分析、SWOT分析、问题调查、访谈、座谈会、案例研究、比较组、专家团、特尔斐调查、偏离－份额分析、回归分析、经济计量模型、投入产出模型、成本效果分析、成本利益分析和多标准分析等。
四、区域经济政策效应评价
（一）专项效应评价
区域经济政策的专项评价主要有区域经济政策的就业影响评价、区域经济政策的投资影响评价和区域经济政策的增长（产出）影响评价。在欧美发达国家，就业目标是区域经济政策的主导目标，学者们围绕这一评价问题进行了深入的研究，形成了较为成熟的评价方法。通常的方法有五个步骤：
一是预测在政策评价对象时间段上无区域经济政策时典型时刻的就业水平，常用方法是按国家平均就业增长速度来测定区域的就业水平，即t时刻区域的预期就业水平Et=，其中，rit0指区域在t0时刻第i类产业的就业水平，nit为国家在t时刻第i类产业的就业水平，nit0为国家在t0时刻第i类产业的就业水平，n为区域的产业数。
二是计算各时刻（年）区域实际就业水平At与预测就业水平的差Dt=At…Et。
三是将研究阶段划分为无政策阶段和政策实施阶段。
四是以区域经济政策实施起始时刻D值为一点，线性拟合无政策阶段的D值线，并延长得到趋势线D*。五是由D与趋势线D*之差计算区域经济政策时期内历年的区域政策累积效应（见图7。4）。333由于该方法还不能完全排除其它影响区域就业增长的影响因素，也未考虑政策的滞后效应（正式的区域经济政策出台前，援助措施即已实际实施了多年），不少学者们对这一方法作了若干的修正，篇幅所限，此不赘述。
在一些发展中国家，促进问题区域的经济增长是区域经济政策的主导目标，区域经济政策的增长（产出）影响评价相对重要一些。如我国不少学者均尝试通过分析区域经济差距的演变状况来评价区域经济政策的增长影响，但这些方法均未能恰当合理地分离区域经济政策与其它因素对区域经济增长的影响。区域经济政策的增长（产出）影响评价理论与方法的还有待进一步完善。
（二）综合效应评价
在区域经济政策评价中，常常要针对政策的多个目标给出一个综合性的评价结论。这就需要采用多目标综合评价法来进行评价。在评价中，一般需要将多目标的定性分析转化为定量评价，将不同计量单位或无计量单位转化为统一的计量单位，将离散式的多目标转化为综合的单一目标，再按综合后的单一目标对区域政策效应进行评价。多目标综合评价的主要步骤如下：一是排列区域经济政策的目标，并给每一目标赋予权重值。权重的赋值可以采用专家评定法、层次分析法、特尔菲法等。二是对各政策目标进行专项评价，做出达成各目标的程度评价值。三是将各目标的评价值与权重值相乘后累加起来，得出区域经济政策效应的评价值。四是对区域经济政策的评价值进行修正，给出定性的评价结论（见表7。4）。
表7。4 区域经济政策的多目标综合评价
评价指标
权重
评分标准
评价值
评价值×权重
经济持续增长
1。5
较强的积极影响：10；
较弱的积极影响：7。5；
无影响：5；
较弱的消极影响：2。5；
较强的消极影响：0。
4
6
区域发展差距缩小
1。5
8
12
居民生活水平提高
1。0
6
6
区域居民生活水平差距缩小
1。5
8
12
区域优势发挥
1。0
5
5
基础设施改善
1。0
8
8
人口素质提高
1。0
8
8
社会长期稳定
1。5
9
13。5
综合评价计算
10
70。5
资料来源：王一鸣，等。中国区域经济政策研究＇M＇。北京：中国计划出版；1998： 135。引用时已加以增改。
五、区域经济政策成本收益评价
区域经济政策的实施是需要成本的，因此，仅对区域经济政策的效果进行评价是不够的；还需进行成本收益评价。区域经济政策成本收益评价是一种以数量化评价为主的方法，是在对政策成本和政策实施效果进行数量化分析的基础上，借鉴投资项目评价的方法，将政策实施的成本与取得的效果进行比较、分析和评价。其中，区域经济政策成本与收益的认定是评价的重点。
1。实施区域经济政策的成本
实施区域经济政策的成本主要有：一是对政策资源的直接消耗。主要包括各级政府的援助支出（包括财政转移支付、补贴与优惠、政府直接投资）和政府为推行区域经济政策而在组织、协调和人力方面的各种投入。二是区域经济政策的推行所诱发的经济发展资源流动的机会成本。区域经济政策不仅直接消耗政策资源，还通过政策资源诱导经济发展资源的流动，这对资源流出地区造成不利影响，这也是推行区域经济政策中应考虑的成本。三是社会成本，主要指推行区域经济政策所导致的各种非生产性消耗，如制定的实施区域经济政策中的寻租活动、区域经济政策对价格与资源流动的扭曲所产生的费用（如企业与居民的迁移费用、资源的过度使用或闲置）等。
2。实施区域经济政策的收益
区域经济政策的收益可以从以下三个方面识别：一是区域经济政策作用区域的收益。主要表现为政策作用区域经济产出的提高、就业率的提升、居民收入的增长、环境质量的改善、社会福利的增进等。二是区域经济政策影响区域的收益。区域经济政策也会给非政策作用区域带来各种收益，如对落后区域的支援政策可以为发达区域闲置的资本、人才和技术提供投资与创业机会，可以转移发达区域相对落后的产业从而促进其产业结构升级，可以为发达区域经济发展提供基础性资源，从而给发达区域的发展拓展空间等。此外，在区域经济政策支持下，落后区域的发展还能减缓贫困（群体）向发达区域蔓延，缓解其社会压力。三是国民经济与社会整体的收益。主要表现为区域经济政策在推动经济发展，增强国民经济发展的潜力和动力，以及其在社会的稳定、民族的团结、国防的巩固等方面的贡献。
3。区域经济政策的成本收益分析
区域经济政策成本收益分析有静态分析和动态分析，其中，动态分析还考虑了成本与收益的时间价值。区域经济政策成本收益分析的一般方法是计算成本收益的净现值（NPV）。成本收益的净现值NPV＝，其中，Bt为区域经济政策实施第t年的全部收益，Ct为区域经济政策实施第t年的全部成本或投入，r为贴现率，n为区域经济政策评价的时间跨度。当NPV大于零时，可得出区域经济政策收益成本较好的评价结论，当NPV小于零时，可得出区域经济政策收益成本较差的评价结论。334
贴现率r的选择相当重要，它在相当程度上决定了区域经济政策评价的结论。为了减少贴现率r的选择对政策评价的影响，�
